中国强势利益集团对公共政策的影响

摘 要：强势利益集团在中国已经出现，中石油、中石化对成品油价格的影响，是中国强势利益集团影响公共政策的典型表现。强势利益集团的影响力与自身掌握的资源有关，可以通过上书、社会关系、舆论等手段对公共政策产生影响，可能会影响利益表达、决策的公平性等等，对于可能产生的消极影响，应采取措施加以引导。

关键词：利益集团；强势；公共政策

利益集团是一个中性词，是指以影响政府政策或行动为目标的组织化社团。[1]孙永怡将通讯、电力、石油、烟草等行业的企业归为我国的强势利益集团，[2]强势利益集团在掌握社会政治、经济、文化资源方面有一定优势，与其他利益集团博弈时暂居主导地位。

1 案例引入

中石油、中石化都属于典型的强势利益集团。我国家用汽车数量逐年攀升，所以成品油价格也是老百姓比较关心的问题。除去一小部分的民营加油站，中石油、中石化基本上垄断了我国的成品油供应和成品油市场。作为我国的国有企业，两家公司也得到了很好的全球化经营。近年来国家发展与改革委员会（以下简称“发改委”）发布了许多关于调整燃油价格的公告，基本上以涨价为主。

石油作为特殊商品，其定价机制具有特殊性，既不纯粹由市场定价，也不单单由政府定价，我国实行以市场为导向的国家管制型的定价机制，按规定，石油公司根据发改委制定的中准价调整价格，调整范围也是有规定的。但事实上，石油的出厂价、批发价和零售价由石油公司根据市场情况自主决定。[3]

2005年3月中旬，国际油价上涨，中石油、中石化联手向发改委提出申请，要求上调油价，同时中石化发文要求其所有分公司控制石油供应量，以此向发改委施加压力，最终石油价格上调。7月，中石油和中石化再次申请调价，理由是企业经营亏损，虽然该申请被拒绝，但之后发改委派出了调研组了解情况，最终依然发布上调油价的决定。

2 中国强势利益集团对公共政策的影响

（一）条件

从总体上看，在有利益集团介入公共政策活动过程的前提下，政府政策是各利益集团之间、利益集团和政府之间相互博弈的结果，政策执行过程也是各个主体相互作用的过程，而政策的实现程度与利益集团的影响力有关。

利益集团的影响力就是产生影响的条件，包括经济、政治、文化实力，也与利益集团对政策持有的态度、参与度有关，并受我国的经济、政治、文化背景制约。强势利益集团的影响力体现在“强势”二字，他们所掌握的资源为影响公共政策提供了可能性，包括财富、权力和社会地位等等。

（一）途径

案例中，通过提交申请或通过间接手段向发改委施加压力，中石化、中石油得以实现调价愿望，这里涉及一个问题，即强势利益集團通过何种手段影响公共政策。一是上书工作。利益集团通过书面报告或信访的形式向决策者摆事实、讲道理，使决策者的决定有利于自己，这种方法在案例中有明显的体现。二是人脉关系。强势利益集团的人脉资源丰富，其成员可以联系到决策群体中的人员的可能性很大，不管是直接的还是间接的，在一定程度上可以表达利益诉求，进行信息沟通。除了以上两种手段，还有第三种手段：舆论手段。即通过大众媒体对决策主体施加舆论压力，使政策偏向自己的利益，或通过媒体报道引起政府注意，使关于自身利益的问题形成政策议程。其他途径还有经济手段，如通过赞助影响决策部门。[4]

（二）后果

强势利益集团为达到目的对公共政策运行过程施加影响，必然会产生一系列后果，既包括对政策的直接影响，还包括政策产生后的间接影响。

1. 从政策议程的形成来看，对利益表达的影响。群体“这一表达比个人更能引起决策者的重视，更能成为政府决策的一个重要信息”，[5]所以利益集团的群体性使利益表达更加有效，强势利益集团占据了优势地位，更容易引起政府的重视。其中，若该集团表达的利益符合人民群众的利益，则有助于社会效益的实现，但若只考虑自身，忽略大众的利益，那么弱势群体的利益会受到相对的损害。中石油、中石化的利益表达无疑是成功的，而希望油价不涨或下降的人的利益表达就显得十分微弱。

2.从决策结果来看，对政策公平性的影响。受到强势利益集团影响的公共政策，或多或少地偏向某一方，显得缺乏公平性和公正性，但若是收益的一方懂得回报社会便另当别论。此外，当人们觉得政策不公，对政府的信任度就会降低，政府的权威也会因此削弱，长此以往，容易形成“马太效应”，强势利益集团越来越强，弱势利益集团越来越弱，从总体上看会形成利益格局的失衡。

3. 从决策过程来看，对决策民主化的影响。多数决策模式中，利益集团的参与有利于实现决策的民主化。[6]但其效果由利益集团的参与方法而定。若是合理、合法的方法，如与决策部门一起寻找解决方案，提供资源、技术支持，这是一个共赢的局面；若利益集团采用特殊手段对决策部门施加压力，迫使决策者做出妥协，客观上会削弱政府的权威；还有一种情况是利益集团有可能会通过非法手段与决策部门勾结，大大伤害决策的民主性，损害公众利益。

3 建议

1.政府应坚持 “以人为本”的核心立场

在防范强势利益集团的不当行为时，政府的作用不可或缺。我国政府是人民意旨的执行者和人民利益的捍卫者，在公共政策过程中，应当以最广大人民的利益为本。当强势利益集团的利益诉求损害群众利益，造成利益分配有明显的倾向性时，将不利于政府公信力的提升，损害权威性。所以，应当积极推进政府的廉政建设和反腐败斗争，完善监督体系，推进政务公开。

2.完善法律体系和决策制度

法律是正义的体现，对于建设良好的竞争平台、促进利益诉求有序表达具有重要作用。但是，我国的法律体系在规范强势利益集团行为方面还显得不够完备。应当针对利益集团，制定相应的法律法规，明确利益集团在政策活动过程中的权利和义务，提高政策制定和执行的透明度和平等参与度。

3.促进利益集团多元化

多数决策有利于促进决策的民主化，所以对于一些弱势的利益集团，可以适当引导、扶持，如将分散的弱势团体集中起来，或者有选择性地鼓励社会团体的发展，促使各种利益集团的发展，从而避免“一家独大”的现象，使其相互制衡，保证公平公正的竞争。

参考文献

[1] 安德鲁·海伍德.政治学[M].北京：中国人民大学出版社，2006：271.

[2] 孙永怡.强势利益集团对公共政策过程的渗透及其防范[J].中国行政管理，2007，（9）：48.

[3] 陈茜.石油寡头的盛宴[J].董事会，2005，（9）：54.

[4] 王永生.论利益集团对中国公共政策的影响[J].贵州社会科学，2007，221（7）：72.

[5] 刘伯龙，竺乾威.当代中国公共政策[M].上海：复旦大学出版社，2000：18.

[6] 唐志君.多数决策原则的困境与救济[J].中共中央党校学报，2007，（3）：43.

作者简介

陈阳（1991-），女，汉族，江苏苏州。硕士，东南大学马克思主义理论专业。研究方向：思想政治教育。