地区发展竞争背景下的地方行政管理体制改革

王灏哲

摘 要：文章对当前基于地区发展竞争的地方行政管理体制困惑进行了解析。 地方行政管理体制改革是中国行政管理体制改革的重要组成部分。在整体成功的意义上说，其难度要远远大于中央政府的改革。自1982年来的20年间，完整的 全国性地方行政管理体制改革已经进行了三次，同时中央政府也安排或允许一些地方政府进行了较之全国的改革更加超前一些的地方行政管理体制改革。

关键词：地方政府职能；行政管理体制改革；地区发展；中央政府；市场经济体制；地方经济发展

地方行政管理体制改革是我国行政管理体制改革的重要组成结构，由于各地方实施不同的行政管理体制，其难度与复杂性要远大于中央级别的改革。从我国 30 年的全国性地方行政管理体制改革的理论与实践来看，有成功的经验，也有失败的教训。基本上基于经济发展需求，并得到地方领导强力推行的行政管理体制改革都取得了积极的成效，而只是源于上级安排，脱离当地经济社会发展实际和经济发展依托的改革都成效甚微。个别地方行政管理体制由于不同级别领导人的不同改革方式和力度，呈现出了无序、混乱甚至倒退的现象。总体上看，地方行政管理体制改革呈现出不均衡性。

1 地方政府职能定位在适应地区发展竞争中的困惑

（一）地方政府公共服务职能提升与经济增长的矛盾

地方政府的总体财政力量在短期内是相对固定或略有增长的，有限的资金在同一时期的分配用于经济增长的多，用于公共服务的就少，两者是相互抵消的关系。地方政府的“经济增长主义”是长期以来形成的思维定势，目前在很多地方还是大行其道，主要表现为以追求经济总量为目标，以扩大投资规模为主要途径，以土地批租和发展重化工业项目为主要特点，以行政干预和行政推动为主要手段。尤其是在经济低迷时，地方政府面临的这种矛盾就更加突出，一方面是保障经济增长的压力，需要更多地投资以刺激经济增长，另一方面社会又会产生更多地就业培训、社会求助、各种安置等公共服务需求，很多地方政府往往无法做到两者兼顾。此外，两者的矛盾还体现在消费需求的持续下降。由于第三产业在直接贡献增长率上并不如短期投资的效应明显，难以引起地方政府的重视。但正常的经济发展规律应是第三产业在经济增长中所占的比重逐步提升，其导致的后果就是产能过剩会日益显现，最终会影响到整个经济发展的安全甚至引发经济危机。

（二）地方政府精简高效职能要求与经济增长的矛盾

当前从中央到地方，对政府机构、职能、行为的要求是要逐步精简机构，建设行为规范、公开透明和廉洁高效的政府，以满足市场经济发展的要求和解决日益加剧的民众对政府的不满情绪。但很多地方政府在引领经济增长的过程中，采取了一些非正常的手段和措施，如越权审批、以损害民众尤其是农民利益为前提吸引外资、依靠土地财政、地方保护等。这些行为从根本上来说与规范性、公开透明性相距甚远，但对于促进经济增长却是有效的。如果实施真正意义上的廉洁、高效、透明的行政管理体制，势必就会影响到地方的经济增长目标值的实现。但地方行政管理体制改革的指向已非常明确，要真正确立好地方政府管理的职能定位，同时又不损失经济增长值，很多地方政府在界限范围、方法技术上还不够成熟，因为这是一个两难的选择，选择一方，可能就会损失另一方。

2 基于地区发展竞争的地方行政管理体制改革的若干思考

（一）地方行政管理體制改革要适应地区发展转型

从地方政府行政管理角度分析，随着我国市场经济体制不断完善，经济发展方式得以逐步转变，地区发展竞争也将随之改变，现有的地区间结构雷同、衡量指标相同、政绩评价一致、有限资源竞争的现状将逐渐得以改变，地区发展的定位逐渐明细，差别化发展的前景已逐渐明朗，政府的行政管理职能也将呈现多元化、多维化的状态。这都要求地方行政管理体制改革要适应当前的发展形势，从看得见的手要逐渐隐形为看不见的手，从台前转到幕后，要以做规划、立制度、描背景、造基础为主，而不是事无巨细的管理、监督与审批。

（二）应当摆脱过去那种每五年一次大改造、大裁减的运动方式

事实证明这种方式对保持政府管理的连续性不利，并且，它还降低了公务员的士气，造成比较消极的行政文化氛围，改革的效果也不明显。更多从技术性措施入手，和风细雨、波澜不惊地逐步实现改革目标是可以考虑的方向。扎扎实实推行电子政务，由它一步步引领职能重新整合、调整、转变，并最终带来运作机制和组织体制的改革就是一个可行思路。党政领导干部政绩考核指标体系和考核机制的科学化也必将带来一连串重要的体制变化后果。公务员管理具体办法的变化以及公示、听证、民意测验等技术措施认真实行制度化、规范化、程序化，也将显示其难以预测的积极作用。政务公开的全面推广更是意义重大。在5-10年时间内，如果大量类似的小领域改革措施能够不断推出并切实落实到位，其价值完全可以大大超过原来的数次全国性改革运动，同时其负面影响却会大大下降。

（三）政务公开新要求需要地方下行政管理体制策应

我国的地方行政管理体制改革已逐渐摆脱了过去运动式的改革思路，因其造成的政府行政管理的不连续性和打击公务员士气的劣势已被证明是失败的。现有的改革思路更多地从技术角度入手，以一种可持续、相对稳定和制度化的和风细雨式的改革模式，如推行电子政务、三公经费公开、公务员收入申报等都正在以制度化的形式在推进和实验，都取得了良好的效果。此外，党政领导干部的政绩考核指标体系及配套考核办法的制定、公务员管理办法的变化及相关公示、听证、民意测验等技术手段的制度化、程序化和规范化等，也将在行政管理体制改革中起到积极的作用。

一个地区发展竞争力的强弱和该地区地方政府行政管理水平息息相关，而行政管理体制则是决定行政管理水平强弱的一个重要因素.地区发展竞争力的强弱与地方行政管理体制有着直接关联，也因如此，只有加强行政管理体制改革才能提升地区的发展竞争力，使其能够在激烈的竞争环境中获得一席之地.

在日趋激烈的地区发展竞争中，作为核心竞争力的地方政府公共管理水平很大程度上决定着一个地区的实力和地位的变化。而这种竞争力的获得非常依赖于地方行政管理体制改革的进展情况。总体上看，内生型地方行政管理体制改革能够积极促进地区发展竞争力的提高。反之，抵触或外推型的行政管理体制改革则不利于地区发展。内生型改革源于竞争的推动力，也源于求变的意识和意志。中国地方行政管理体制改革的整体成功，有赖于改革明确目标模式的确立、地方政府部门“反职能”行为的遏制，以及地方行政权力约束机制的完全到位。更多还原

总之，地方行政管理体制改革已被时代推到了前台，顺应国家行政管理体制改革的步伐，逐步探索出各具特色又符合区域经济社会发展实际的行政管理体制，对于增强地方的综合实力和竞争力具有举足轻重的意义，这也考验着地方干部的能力与智慧，需要引起足够的重视。

参考文献

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