建立城乡统一建设用地市场的研究——基于吉林省的现状调查分析

郄瑞卿，石　强

(吉林农业大学 经济管理学院，吉林 长春 130118)



建立城乡统一建设用地市场的研究
——基于吉林省的现状调查分析

郄瑞卿，石强

(吉林农业大学 经济管理学院，吉林 长春 130118)

笔者在对我国现行建设用地市场的历史作用和缺陷分析的基础上，通过对吉林省现状调查，提出当前我国建立城乡统一建设用地面临法律限制、权属不清、缺乏统一交易平台等难题。通过深入调查研究，提出了建立城乡统一建设用地的基本原则和总体框架，并提出了构建相关的法律制度、农村土地产权制度、交易服务体系、社会保障制度等建立城乡统一建设用地市场的配套措施。

土地市场；集体建设用地；统一建设用地

城乡一体化发展是城镇化发展的一个新阶段，而建立城乡统一的建设用地市场则是其必由之路。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出 “要建立城乡统一的建设用地市场”，这为土地制度深化改革指明了方向。中央全面深化改革领导小组审议的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及全国人大常委会2015年2 月 25 日审议相关决定草案，拟授权国务院在全国33个试点县(市、区)行政区域，暂时修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。吉林省长春市九台区作为试点之一，将逐步推行城乡统一用地市场。吉林省审时度势将“城乡统一建设用地市场建设研究”列为2014年度全面深化改革系列问题研究重要课题。笔者在此基础上进行了深入的研究，形成了建立城乡统一建设用地市场的基本构想。

一、现行建设用地市场的历史作用和缺陷

(一)建设用地市场的作用

主要表现在以下三个方面：(1)完善了市场经济体系。国家实施国有土地有偿使用制度，理顺了土地使用者与土地所有者之间的经济关系。我国具有高价值、大规模的建设用地后备资源，国家通过征收土地出让金增加了政府的财政收入，良好的土地交易市场，完善了市场经济体系，在一定程度上促进了经济的发展[1]18-20；(2)满足了社会经济发展用地的需求。有效地实施土地征收制度，增加了建设用地的供给量，满足了城乡快速发展对建设用地的需求。2006—2012 年，吉林省建设用地规模由10 574.16 平方公里增加到11 040.89平方公里，增加了466.73平方公里；(3)土地的利用率不断提高。国有建设用地市场形成以来，我国土地使用制度改革步伐不断加快。国家开始利用经济手段合理利用土地资源，在一定程度上限制了城市土地浪费，提高了城市土地的利用效率[2]38-44。2006—2012年，吉林省建设用地面积的年均增加量为77.79平方公里，GDP 的年均增加量为1 277.35亿元，单位建设用地面积的GDP以每年0.11亿元/平方公里的速度增长。因此，吉林省的土地利用效率不断提高(表1)。

表1　吉林省建设用地面积与GDP的关系

资料来源：吉林省土地利用总体规划(2006—2020)及吉林省历年统计年鉴。

(二)现行建设用地市场存在的缺陷

1.土地制度存在二元分割的现象

二元分割的现象具体表现为以下几点：(1)市场身份二元化。我国法律不允许集体建设用地进入市场进行交易，从事非农建设的土地需求者应向国家申请使用国有土地。(2)土地权能二元化。我国法律仅允许国有土地使用权进行流转交易，不允许农村集体建设用地进行转让、抵押等交易。(3)规则二元化。当前我国对国有建设用地的管理制度已经十分规范，但是对集体建设用地的管理却存在很多缺陷。另外随着经济的发展，城市规模的扩大，城市近郊的农村建设用地的价格不断攀升[3]37-45，为了获取利益，大量的集体土地以隐形的非规范方式进入城市建设用地市场。这种自发性、不规范的流转扰乱了土地市场秩序，甚至在土地市场中出现暗箱操作的现象。由于法律法规的约束，导致集体经济组织难以实现土地真实的市场价值，与国有土地相比，集体土地不能实现“同地、同价、同权”进入土地市场[4]20。

2.市场决定性作用发挥不够明显，土地市场化水平较低

一是土地有偿使用率不高。2006—2012年，吉林全省供应建设用地52 274.03 hm2，划拨供地21 036.65 hm2，有偿使用31 237.38 hm2，有偿使用率平均为59.76%(表2)。吉林省目前有些建设用地是通过划拨的方式取得的，导致土地的有偿使用率偏低；二是土地市场化程度高，但是工业用地招拍挂流于形式。2011年和2012年吉林省各地区土地市场化程度均在90%以上(表3)。根据长春、吉林、松原地区调研，工业用地、商服用地和住宅用地价格均逐年上涨，但工业用地的市场价格却偏低(表4)，招拍挂流于形式，部分地方政府把降低土地出让金作为优惠条件来招商引资，先和投资商约定土地内部价格，然后再走土地出让的程序。所以吉林省目前的土地市场化水平较高，但是市场决定性作用发挥不够明显，并没有起到市场配置资源的作用。

表2　吉林省2006—2012年土地供应情况　hm2

注：2006—2011年数据来源于吉林省国土资源统计年报，2012年数据来源于土地市场动态监管系统。

表3　吉林省土地市场化程度

注：2011年数据来源于吉林省国土资源统计年报，2012年数据来源于土地市场动态监管系统。

表4　不同地区土地供应价格变化情况　元/m2

注：数据来源于长春市、吉林市、松原市土地交易市场网及各地评估公司抽样调查数据。

3.土地增值收益分配不合理，失地农民无就业保障

吉林省现行的土地补偿政策规定了征收耕地的补偿标准，然而，政府只是将土地年产值或区片价作为补偿标准，并没有将土地增值的那部分纳入到补偿范围内。尽管近年来吉林省的各个地区都提高了耕地补偿标准，但是土地被征为国有建设用地以后其价格远远大于补偿给被征地农民的价格，这样严重损害了失地农民的利益。另外，我省对于失地农民多采用金额补偿，而没有重视失地农民的再就业及社会保障问题，这样也给失地农民的生活也带来了困难。

长春、吉林、松原三个地区的补偿标准自2010年均采用各地区区片价，根据调研数据统计分析，从2010 年到2013年，长春市不同用途征地补偿费占土地市场价格的平均比例分别为19.69%、20.12%、20.42%、21.05%；吉林市征地补偿费占土地市场价格的平均比例分别为24.64%、24.64%、25.15%、25.01%；松原市征地补偿费占土地市场价格的平均比例分别为18.75%、19.40%、19.96%、20.60%。在2010年以后各地的征地补偿标准有所提高，征地补偿费占土地市场价格的比例虽然也上升，但长春、吉林、松原增幅很小，仅仅提高了1.36%、0.37%、1.85%左右，且征地补偿费占土地市场价格的比例并没有随土地供应价格上升而大幅增加，均没有超过2%。可见，三个地区的征地补偿费占土地市场价格的比例在不同的年份和不同的土地用途下，存在较大的差异(表5)。

从土地用途来看，由于工业用地市场交易价格较低，征地补偿费占工业用地土地供应价格比例较高，界于25%—30% 之间。而住宅用地、商服用地征地补偿费占土地市场价格的比例并没有随着出让价格的上升而大幅上升，均以1%左右上升。

表5　不同地区征地补偿费占土地市场价格比例

注：数据来源于长春市、吉林市、松原市土地交易市场网及各地评估公司抽样调查数据。

二、建立城乡统一建设用地市场面临的困境

(一)现行法律限制集体建设用地入市

我国法律限制农村集体建设用地进入市场，仅允许城市建设用地和破产的乡镇企业用地入市，而这些土地数量十分有限。截止到2012年，吉林省城镇化率达到53.7%，高于全国城镇化率52.57%。随着城镇化水平的提高，大量农民进城务工，他们中的许多人已经在城市安家落户，在原来生活的农村地区仍然保留着原有的宅基地，而且国家不允许其进入建设用地市场，造成了土地资源的极大浪费。

(二)集体建设用地权属不清晰

法律规定农村土地归农民集体所有，但是却没有明确指出土地究竟是归哪个人所有。农村土地产权不明晰引发了很多的社会问题。在某些地区，由于农民个人没有拥有土地的产权，土地被当地政府强制买卖；农村土地被征用后，大部分的资金被政府或者村集体支配，农民只得到其中的一小部分；政府将转让土地的暴利作为财政税收的重要来源，致使房地产价格不断攀升，土地市场畸形，给建立城乡统一的建设用地市场带来了困难[5]31-33。

(三)建设用地缺乏统一的交易平台

目前我国城市建设用地的交易平台已经逐步走向成熟，但是集体建设用地的交易体系仍比较混乱。具体原因有以下几点：第一，国家没有针对集体建设用地的交易情况出台具体的规则，集体建设用地在交易时没有法律可依；第二，缺乏集体建设用地估价机构，在交易时很难就土地的价格达成一致的意见；第三，缺乏集体建设市场的监管平台，交易双方的行为是否违法、违规不能受到法律监督。由于以上原因的存在农民和建设用地需求者均有所顾忌，农民不愿将集体建设用地入市，土地需求单位更愿意考虑国有土地。缺少统一的交易平台，缺乏统一的价格机制，这都是制约农村建设用地市场发展的主要因素。我国建立统一的市场交易平台已经迫在眉睫，应让信息公开，打消农民和用地单位双方的顾虑。

三、建立城乡统一建设用地市场的基本原则及总体框架

(一)基本原则

第一，促进城乡协调发展原则。要打破我国长期存在的城乡分割的现象，使集体建设用地合法、有序地入市，并且能够促进城市和农村互惠互利，长期协调发展；第二，坚持耕地保护原则。国家允许集体建设用地入市以后，势必会使其具有很高的价格。于是就会引起土地投机的行为，在土地利用总体规划中已经被确定复垦为耕地的农村建设用地被农民们投放入土地市场，会使耕地总量减少。所以要严守耕地红线，实现耕地总量动态平衡；第三，坚持市场配置土地资源原则。市场配置资源是最有效的方式，因此政府应充分发挥这只“无形的手”的作用，促使土地资源合理利用；第四，保证农民分享土地增值收益的原则。在综合考虑国家、集体、个人利益的基础上，要制定相关法律，并采取相关措施，提高农民的收益，以保证农民分享土地增值收益；第五，坚持土地所有公有制原则。农村集体建设用地入市，指的是土地的使用权入市，土地的所有权仍是归国家所有。

(二)总体框架

目前，对城乡一体化建设用地市场的构建有两种理论模式： 一种是国家通过征收的方式，将集体建设用地转化为国有建设用地再进行入市；另一种是将符合土地利用总体规划的集体建设用地直接入市。本研究认为后者比较切合中国的实际、改革的方向和发展的要求。在集体建设用地“保权”入市的基础上首先要编制土地利用总体规划，只有符合土地用途管制的集体建设用地才能进入建设用地市场，并且要完善农村集体建设用地产权制度；其次，政府要对农村集体建设用地采取税收、管理和法律措施，使其在市场交易服务体系的协助下更加规范合理地进入市场[6]87-90[7]78-82；最后集体建设用地使用者根据自己的意愿将集体建设用地进行流转、租赁、抵押和入股。

图1建立城乡统一建设用地市场制度总体框架

四、建立城乡统一建设用地市场配套措施

(一)构建城乡统一的建设用地市场法律制度

构建城乡统一的建设用地市场法律制度是我国市场经济持续健康发展的必然选择[8]119-122[9]1-8。现行的《土地管理法》禁止农村集体土地直接入市，阻碍了城乡统一建设用地市场的发展，随着全国33个试点推行，逐步完善建立城乡统一建设用地市场相关的法律法规，为农村集体建设用地直接入市提供法律保障。具体的措施应包括：第一，修改有关建设用地使用权的规定，明确土地所有权权属，完善农村集体土地使用权；第二，在城乡土地市场竞争中可以对农村集体建设用地入市流转予以法律认可；第三，通过法律层面上的批准认可，鼓励农村集体经济组织和农民参与建设开发符合相关规划及批准使用的建设用地。构建城乡统一的建设用地市场法律制度工作与不动产统一登记、征地制度改革有着密切的联系。所以，应尽快完善有关法律，由全国人大、国务院制定城乡统一的建设用地市场法律制度，为集体建设用地入市提供法律依据。

(二)完善农村集体土地产权制度

农村集体土地产权的明确性和完整性，关键在于以下两点：一是要明确农村集体土地产权主体。完整清晰的土地权利可以利用土地所有权的排他性，明确土地权利相关人，切实地保护土地权利人的相关权利，也有助于权属纠纷的调节。二是要赋予农村建设用地完整的产权。国家、集体、私人的物权受到《中华人民共和国物权法》的平等保护[10]56-61，所以农民也应该拥有完整的建设用地财产权力。

(三)建立交易平台服务体系

建立城乡统一建设用地市场交易平台服务体系，要从以下四个方面完善：一要建立土地价格评估体系，对即将进入土地市场进行买卖的集体土地进行估价，以此引导土地的需求者和供给者进行理性的交易；二要建立市场监管平台以促进农村集体建设用地公平、公开地进行交易，严厉打击违法违规行为，切实保护农民的基本权益[11]30-31；三要建立建设用地市场咨询平台，咨询平台中的工作人员应由熟练掌握法律知识的工作人员组成，使其更好地为农民提供建设用地交易程序以及相关法律的信息；四要建立建设用地市场信息平台，及时公布建设用地供给信息、需求信息、交易信息等。

(四)健全农村社会保障制度

集体建设用地依法进入建设用地市场虽然可以使农民获取更高的利润，促进农村地区更好的发展，然而从历史看来，城镇化过程中，农民与土地的分离，会带来其生活风险问题，并且会出现所谓的“务农无耕地、工作无岗位、低保无份额”的三无游民，给社会的和谐稳定发展带来威胁。因此，应健全农村社会保障制度，提高失地农民社会保障资金，充分发挥其“社会稳定器”的作用。

[1] 苏明，唐在富，满燕云，等.土地财政现象的演变与现状[J].中国财政，2014，28(10).

[2] 钱忠好，马凯.我国城乡非农建设用地市场：垄断、分割与整合[J].管理世界，2007，23(6).

[3] 孙圣民，孟愈飞.当前农村土地流转的制度背景、影响因素、模式与展望：一个文献评述与政策解读[J].理论学刊，2015(12).

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[责任编辑：秦卫波]

Research on Establishing a Unified Market of Construction Land Between Urban and Countryside——Based on Investigation and Analysis of Current Situation of Jilin Province

QIE Rui-qing，SHI Qiang

(College of Economics and Management，Jilin Agricultural University，Changchun 130118，China)

This paper，based on the historical function and defect analysis of China’s current market of the land for construction，proposes a few problems we are faced with in building the integrated construction land，including legal restrictions，unclear ownership，the lack of unified trading platform and other problems through investigation on the survey of current situation of Jilin Province. The basic principle and the whole frame of establishing a unified urban and rural construction land have been raised through the in-depth investigation and study.Meanwhile，supporting measures of establishing a unified urban and rural construction land have been put forward.Structuring related legal systems，property rights system of rural land，the transaction service systems，social security systems are included.

Land Market；Collective Construction Land；Unified Construction Land

2016-04-18

国家自然科学基金(41071160)；吉林省科技发展计划项目(20150418079FG)；长春市哲学社会科学规划项目(CSK2014ZYJ-0018)。

郄瑞卿(1972-)，男，内蒙古察右中旗人，吉林农业大学经济管理学院副教授，博士；石强(1989-)，男，吉林珲春人，吉林农业大学经济管理学院硕士。

F127.34

A

1001-6201(2016)05-0112-05

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.05.020