资源税改革是绿色发展的引擎

◎ 李英锋（河北省滦南县工商行政管理局，唐山063500）

资源税改革是绿色发展的引擎

◎ 李英锋（河北省滦南县工商行政管理局，唐山063500）

发展绿色经济，离不开绿色税制的支撑。作为我国绿色税收制度建设的“重头戏”， 7月1日，全面推进资源税改革粉墨登场。向水资源征税、全面清费立税、全面按价格征税、赋予地方部分税权......改革释放出的四大重要信号将撬动我国“绿色经济”新动力。

7月1日起，我国的资源税改革全面拉开序幕。资源税改革是今年继全面推行“营改增”后的又一项重大税制改革，与落实国家“五位一体”总体布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念紧密相关，对理顺财税关系、建设生态文明、节约资源、促进经济科学协调可持续发展有着重要意义。

征收资源税在全球已成通行做法

无论是发达国家还是发展中国家，对资源产品征税已成为通行做法。资源税在西方发达国家属于绿色生态税收，主要目的是保护资源的合理利用，减少环境污染。进入后工业社会，发达国家对资源的开发利用步入成熟阶段，表现为许多国家普遍征收较高的资源税。如日本和德国、法国等国家都对能源产品征收重税。据测算，德国的燃油税率（税收占税前价格的比率）在200%左右，英、法等国与德国持平。与欧洲和日本等国不同，美国、加拿大、澳大利亚等联邦制国家能源税负担相对较轻。美国把资源税列入生态税，其中开采税是对开采自然资源（主要是石油）征收的一种消费税，目前已有38个州开征了此税。开采税收入仅占各州总收入的1% ～ 2%，但税率却相对较高。和西方发达国家不同，资源大国俄罗斯的资源税征收情况较为复杂，俄罗斯于2001年进行了全面的税制改革，建立了新的自然资源税制系统。从2002年1月1日起以矿产资源开采税替代了原先存在的3种税费，即矿产资源开采使用费、矿物原料基地再生产提成和石油、凝析气消费税。能源重税政策使日本和欧洲国家的能源利用效率远远走在了美国前面。

按各国通例，资源税所涵盖的资源，通常以自然资源为主，大致分成三大类别：金属矿资源类，非金属矿资源类，水、森林、草场、滩涂等资源类。我国的资源税从无到有，从有到丰，政府的征收理念和征收范围与世界各国渐趋一致。

我国的资源税诞生于1984年，刚开始通过征缴基金的形式收取。鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种，后来又扩大到对铁矿石征税。1994年，国务院颁行《资源税征收暂行条例》，财政部还发布了资源税实施细则，资源税征缴开始有了法规依据，征缴范围也进一步扩大至原油、天然气、煤炭、盐等7大类。同时，《资源税征收暂行条例》明确了从量定额计征为征缴此税的主要计算方法。从2010年起，我国开始陆续实施资源税从价计征改革，分品目、分地区逐步推开。2010年6月率先在新疆开展原油、天然气资源税从价计征改革试点。2010年12月起推广到其他西部地区。2011年11月起推广到全国。2014年12月起在全国范围实施煤炭资源税从价计征改革。2015年5月起，比照煤炭税改革原则和方法，在全国范围实施稀土、钨、钼资源税从价计征改革，并清理相关收费基金。

资源税改革尚存难题

资源税历经多次重大调整，逐步形成了现有的制度框架，发挥了重要作用。但从实际情况来看，这一税制还存在不少问题，还需“与时俱进”。

一者，资源税费关系混淆，征收不规范。资源税在设立之初是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，而1994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利都普遍征收，使资源税不再是单纯的调节级差收入，而是根据资源的所有权征收的补偿收入。即资源税的性质已有所改变，既具有原有的资源税调节级差的性质，也具有“资源补偿费”的性质。如此看来，在资源税调节级差收入的作用因其“地方税”的定位而被抵消的情况下，我国资源税和资源补偿费在性质和作用上已基本趋同。这种对具有相近性质和作用的税和费，采取不同形式征收的做法，造成资源税费关系的紊乱。同时，在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收，尤其是在收费上，各地管理不相一致，以资源税名义征缴的“基金”及“补偿费”之类到了地方可谓五花八门。征缴标准不统一，征缴对象不同一，征缴部门除了地方税务，地方国土、矿山办、煤炭办、水利水政、林业渔业等机构，亦在不同程度行使征缴权力。任何涉及政府征税的事，一旦多部门插手，大量滋生腐败和亚腐败乃必然现象。资源税费征收缺乏规范性，还会导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。

二者，包括煤炭、石油、天然气等在内的资源税费标准偏低，导致资源的使用成本相应较低，难以起到促进资源合理开发利用的作用，也不利于形成合理的资源要素价格形成机制。

三者，计税依据缺乏弹性，不能合理有效调节资源收益。我国资源税原来主要采取的是从量计征方法，对课征对象分别以吨或立方米为单位，征收固定的税额，税负与资源价格不挂钩。这在一定程度上导致了资源浪费。

四者，征税范围偏窄，水资源、森林资源、草场资源等许多自然资源未纳入征收范围，没有实现对全部资源的保护。

五者，税制设计中没有考虑资源利用和环境保护方面的问题，如回采率和资源开采后污染的处理等。另外还有税权集中、不利于调动地方积极性的问题。一系列突出问题显示，资源税征收体制已经到了“不改不行”的程度。

而以“既要金山银山，也要绿水青山”为主题的绿色发展理念和建设环境友好型、资源节约型社会的目标也对资源税改革提出了迫切要求，在这种背景下，全面推进资源税改革，成了党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，成了绿色税收制度建设的一场“重头戏”。从党的十八届三中全会提出资源税改革，到今年5月财政部公布《关于全面推进资源税改革的通知》，再到今年7月1日改革落地，用了不到三年的时间，这种速度，这种节奏，展现出了改革效率、决心和力度，向社会传递了信心和希望。

全面推进资源税改革的重大意义

此番资源税改革以实行从价计征，清理收费基金，试点开征水资源税，进一步完善绿色税收制度为重点，旨在理顺资源税费关系，建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用。改革呈现多个亮点。

亮点一：征收范围较以往有所扩充。河北省已经开征水资源税试点工作。而在其他一些省份，许多原先只征收矿产补偿费的矿产资源，在此次改革中也列入资源税征税范围。采取水资源费改税方式，将地表水和地下水纳入征税范围，实行从量定额计征，对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水，适当提高税额标准，正常生产生活用水维持原有负担水平不变。在总结经验的基础上，逐步扩大试点范围，条件成熟后在全国推开。接下来会逐步将森林、草场、滩涂等其他自然资源纳入征收范围。

亮点二：征收方式双项并存。本次资源税改革并不是全部实行“从价计征”。“从量定额”和“从价计征”并存的方式，成为资源税改革的一个亮点。对铁矿、金矿、铜矿、铝土矿等21种资源品目和未列举名称的其他金属矿实行从价计征，计税依据由原矿销售量调整为原矿、精矿、氯化钠初级产品或金锭的销售额；对经营分散、多为现金交易且难以控管的黏土、砂石等资源，按照便利征管原则，仍实行从量定额计征。主流资源税由“从量计征”到“从价计征”，依照企业销售额来征税，税额将随企业效益和市场行情而波动，使税收和企业经营状况挂钩，在资源价格上涨时能增加税收，价格低迷时又能为企业减负。

亮点三：全面清理收费基金。为解决企业税费重叠问题，此次改革全面清理涉及矿产资源的收费基金，有利于降低企业负担。改革将矿产资源补偿费费率降为零，停止征收价格调节基金，进一步规范税费关系，为企业改善生产经营、促进转型升级创造良好的政策环境。

亮点四：以实际情况确定税率，保障税率合理化。首先由中央制定列举名称的资源品目的税率浮动范围，再由省级人民政府在规定的税率幅度内，考虑本地区资源情况和企业自身情况，提出具体适用税率。原则上对资源赋存条件好、价格高的资源多征税，对条件差、价格低的资源少征税，对开采难度大、成本高以及综合利用的资源可给予减税或免税优惠政策。

亮点五：赋予地方税收管理权。鉴于各地区存在资源条件、经济发展水平差异，此次改革在不影响全国统一市场秩序前提下，赋予地方适当的税政管理权。由各地省级人民政府按照改革前后“税费平移”原则，根据资源禀赋、企业承受能力等因素，对应税矿产品提出具体适用税率建议或确定适用税率，这样就扩大了省级政府的税权，更能因地制宜，精准施策，发挥地方政府主观能动性，有效避免统一税率造成企业结构性负担增加，促进社会公平，促进当地经济社会发展。

改革释放了多重红利：一是逐步理顺政府与企业的分配关系，促进资源行业持续健康发展。二是进一步规范税费关系。三是强化税收调节机制，促进资源节约和高效利用。四是充分调动地方发展经济和组织收入的积极性，能够在“营改增”减税的同时“加税”，保持地方收入平衡，缓解地方财政压力。五是能够倒逼企业进行技术改造，增加环保投入，节约资源，提升资源利用率，进而推动一些高耗能高污染的产业转型升级。六是统一规范税制，为资源税改革立法工作奠定良好基础。

为保证资源税改革落到实处，为保证改革红利入袋，相关地方和部门一定要加强组织领导，明确责任，认真测算和上报资源税税率，全面严格清费砍费，积极探索总结试点经验，加强舆论宣传引导。同时，立法部门应该在改革的基础上，加快资源税征收立法进程，巩固改革的经验和成果，将征收目的、征收范围、征收方式、征收标准、征收主体、征收责任、保障措施等内容用法律固定下来，从而做到依法征税，依法建立科学资源税制度，依法推动再改革，依法为绿色发展助力加油。