锡林郭勒盟：立法机构缺位带来的经济难题

朱日岭

内蒙古锡林郭勒盟天然草原，由于长期以来草原开垦超载放牧，草原承载力严重下降。

“许多好的发展思路难以得到合法的认定，因而搁浅！”内蒙古自治区锡林郭勒盟财政局公共投资科一位人员不无感慨，“所有的融资部门都需要当地人大出具承诺函，我们最大的困境是盟人大工委无权限！”

这个问题已经困扰了锡林郭勒盟多年，但这两年来更加突出。国家对地方财政资金严管，地方债不能新增，花每一笔钱都必须合法合规。由于地方立法机构的“缺失”，与时俱进地制定地方政策时想取得“合法”性时就有了困难！

“盟行署”与“市政府”都是地级政府机构，却有着太大的不同：在盟一级机构，人大只有临时派出机构，只有“听取”和“建议”的权力而无立法权。更为现实的问题是，银行等金融机构与“盟行署”合作必须要求地方立法监督机构“人大”同意。无论是国企还是民企，介入地方PPP项目也希望当地政府与人大能够一起给予其法律上的保障。在新的形势下，这样的地方在公益建设和发展上的问题更加突显。

草原载不动太多羊，地区转型迫切

2016年以来，锡林郭勒盟遭受了罕见的旱灾，苏尼特左旗巴彦乌拉苏木的草原几乎成了沙漠。一位姓李的牧民面对记者不住地叹气，围在自家牧场里的羊比去年又增加了300只，羊价太低，没有办法，只好一年一年养下去。让他没有办法的是，羊不好卖，草也不好买，自家牧场早已超过了载畜量。记者看到，这片草原已严重退化。

从高空俯瞰，锡林浩特市到呼和浩特的航线下面一片灰黄，据官方数据显示：今年内蒙古受旱草原面积近4亿亩。

草原载畜量过大，造成了恶性循环，连年下跌的羊价加重了这一现状。牧民只能依靠加大养殖数量来增加收入，而草场面积不变，环境只能一天比一天坏！就拿锡林郭勒盟乌拉盖草原来讲，核定的养羊数量是30万只，但实际数量可能已经超过了90万只，其他地方的情况也基本相同。在锡林郭勒盟，养羊已经不是一个挣钱的行业，牧民收入难以持续，过牧已经影响到了草原生态。

习近平总书记在锡林郭勒盟视察时曾指出：天然草原是发展现代畜牧业的前提和基础，内蒙古草原畜牧业历史悠久，要加快传统畜牧业向现代畜牧业转变步伐。

2015年，锡林郭勒盟基于草原保护和牧民增收提出了一系列转型方案，其中“减羊增牛”，加大基于牛羊肉深加工的第二产业链条建设成为关键步骤。盟长付万惠对记者表示：“既要保护草原生态，又要增加牧民收入，就必须由政府引导进行转型发展，转化优势，发展现代畜牧业是唯一出路。5只羊的效益难比一头牛，但一头牛只吃三只羊的草！所以减羊增牛可以降低草原载畜量，增加收入，扶持发展肉类深加工企业，在2020年实现肉牛养殖300万头，深加工100万头，产值可达600亿。”

锡林郭勒盟乌拉盖草原，核定的养羊数量是30万只，但实际数量或超过90万只。

但锡林郭勒盟的转型发展面临着多方面的难题，第一产业粗放，第二产业缺失，基础设施落后，投资拉动能力弱，资源转化能力不足。这些基本条件的制约或还可以克服，更为头痛的是地方立法部门缺失所带来的一系列难解之题。

为了保护草原，监督过牧和其他形式对草原生态的破坏，从2014年底开始，锡林郭勒盟成立了“生态保护委员会”，各旗县也陆续成立“生态保护局”，但由于“制度无法上升到法律”，有名无权，道理上讲得通，却无合法性，无合法性就无权威性，运行过程中有着太多难点。

一支基金都成立不起来，只因缺人大一纸批复函

从2015年初开始，锡林郭勒盟兴富投资公司总会计师帅世斌就开始与中信银行进行沟通，准备成立一支“羊肉价格平稳基金”，所有事项全部完善，但根据银行要求，基金需盟政府报人大批复，由于当地人大工委只是派出机构，无权出函而搁置至今。

作为锡林郭勒盟行署直属的国有企业，兴富投资公司担负了为政府融资的主要任务。由于出函困难，同样与中信银行洽谈的36亿“口岸基金”也在之后的推进过程中放缓，当地立法机构的“同意”文件，是银行合作的基本门槛。今年5月，用于“十个全覆盖”的20亿元“吉祥草原”基金获得通过，由于是自治区重点推进项目，银行勉强同意当地人大以“收悉”字样出函，帅世斌认为这只是打了个擦边球，不能在根本上解决问题，银行要求作为地方立法机构的人大出具函件是地方融资平台绕不开的程序。

为了支持地方转型发展，锡林郭勒盟准备成立一支“肉牛改造基金”，党委政府召开盟委会研究通过，盟融资平台会同金融办向人大答复了11条质询，最终还是出不了函。

“不管是PPP模式还是基金或政府购买服务形式，只要说需要人大同意那就办不成！”在锡林郭勒盟的许多干部眼里，人大功能的缺失已经成了地区发展的一大阻力。

“像锡林郭勒盟这样的地方，没有资金的撬动是不行的。”盟财政局公共投资科科长赵峰认为，“像道路桥梁这样的基础性项目，在其他地方是抢手的，不管是PPP还是BOT，企业都喜欢参与，但锡林郭勒盟20万平方公里国土面积，上百公里没有一个村落，车流量太少，公益投入只能由政府出资建设，没有融资能力如何改善地方投资环境？”

一边是转型迫切，牧民生活质量有待提高，草原生态保护迫在眉睫;另一边是政策运行迟缓，基础设施难以配套，政府领导也常常扼腕叹息。

立法机构缺位，或已开始制约地区经济发展

也许是巧合，内蒙古最落后的地区正是3个没有人大常委会的地方：锡林郭勒盟、兴安盟、阿拉善盟。从1983年开始至今，内蒙古的9个盟中有6个盟先后撤盟设市。撤盟设市的地区解决了体制上的问题，经济发展速度明显加快。

“这3个盟在政权体系建设上也需要与时俱进，不然会制约当地民主法制建设和经济社会的发展。”内蒙古人大的一位人士如此表述，“这3个盟与其他市一样，在历史上曾经也属一级政权，50年代时盟人大功能是有的，现在恢复地方人大常委会并不违背《民族区域自治法》。”

《中国经济周刊》记者在内蒙古自治区人大了解到，自治区人大也曾多次以书面形式向上级部门汇报此事。记者在内蒙古自治区人大采访时，一位工作人员还找出了一份兴安盟人大工委递交的《关于恢复盟人民代表大会制度的建议》，并表示，这项工作我们一直在做。

这份建议稿认为：盟作为派出机构，除了人大工委外，盟委、行署、政协及“两院”都在行使与市一样的权力，但经济、社会事业方面却享受不到市的优惠政策，影响了经济和社会事业的发展。盟作为派出机构，对医疗、卫生、教育、科技、文化等社会事业的发展，只能靠行政手段推进，不能依法推进和保障，政策待遇也不平等。如，政法编制，设市的高于盟;司法救助中心，市允许建，盟就不行;卫生教育高级职称县级市指数是5%，地级市则是20%。

近几年来，由于煤炭资源的开发，锡林郭勒盟经济排名略有靠前，但基础设施却无多大改善，4个旗县至今无一级公路通过，有的旗县甚至连二级公路都没有通，火车也是全中国最慢的，600公里跑12个小时……基础设施落后和体制问题，使招商引资十分困难，外地客商一听“盟不是一级政府”就不敢投资。兴安盟和阿拉善的状况与锡林郭勒盟基本相似，这三个盟的经济排名长期垫底。

这3个盟占据了内蒙古国土面积的40%，近几年来，转型发展的需要越加迫切，就兴安盟来说，每年固定资产投资达几百亿，这些重大项目资金的合法操作、合理摆布、合规运行，都需要人大的监督和代表的广泛参与。

盟人大工委依法存在，有时却会“违法”工作

记者在锡林郭勒盟人大工委采访时，一位办公室主任给记者提供了《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会盟工作委员会工作条例》，并对记者说：“不是我们不给盟行署出函，是我们没有这样的权力！”

盟人大工委处境尴尬，盟人大工委是自治区人大的派出机构，只有监督权、建议权，没有决定权、批准权、选举权和任免权。在听取和审议盟“一署两院”工作报告时，只能提出建议和意见，所以在政府报人大批复的文件上只能签“收悉”而不能签“同意”。

目前，一个不容忽视的现实是：地区经济发展需要多方融资，其中世行贷款、国内商业银行贷款都需要人大出具文件，否则不能贷款;盟长经济责任审计需要检查人大对财政预决算审议批准的决定;国家为了应对金融危机而发放的财政债券，也要看人大出具的审议文件。上述《关于恢复盟人民代表大会制度的建议》中提到：“按照法律规定，在盟一级地区，这些应由自治区人大常委会出具决定文件，但客观事实上自治区人大鞭长莫及，而盟人大工委又不具备审议批准职能，按照监督法规定是不允许盟人大工委批准的。但有时候，盟人大工委必须这样，否则事业受损失党委不答应。对有些工作不做不对，做了更不对，只能违法运作。这就客观上形成了盟人大工委依法存在，‘违法工作的问题。”

内蒙古人大副秘书长、研究员姜月忠分析说：“在市场经济条件下，特别是强调依法治国的今天，单靠行政手段已不适应经济、社会发展的需要，必须依法行政，依法管理地区事务。鄂尔多斯、呼伦贝尔等都与锡林郭勒属于同样的地区，但只是因为一个称谓而产生了巨大的不同，地方事务缺少人民的有效参与和监督，一方面可能会导致‘一署两院的权力运行存在着不规范的风险，另一方面也不利于地区经济发展，在法律缺失下，干部‘作为的风险很大，要么是不敢作为，要么是冒险作为，这也是为何锡盟包括兴安盟会出现腐败大案的原因，依法建立盟一级的人大常设机构还是值得探索的。”