地方政府行为对地方产业政策决定机制影响研究

康凌翔

内容摘要：改革开放后，我国各级政府之间进行了经济上的分权，使得各级政府具有干预经济和参与市场交易的双重自主权，成为具有自身利益追求的利益主体。地方政府根据自身利益制定和执行地方产业政策，于是地方产业政策、企业的市场行为和地方政府与企业之间的利益依赖和约束共同决定地方产业政策的选择，以及产业转型升级的结果。本文以我国转型体制下地方政府及其官员的政治、经济利益追求作为分析的起点，通过构建模型，解释地方政府及其官员如何在自身利益约束下选择地方产业转型升级政策，以及由此带来的地方产业转型升级的效果。

关键词：地方政府利益 产业政策 企业行为

研究背景

在产业转型升级问题上，由于上、下级政府治理上的委托代理机制，地方政府制定的产业政策对地方经济的作用基本归纳为两个方面。一是促进地方经济增长。地方政府之所以制定这类产业政策，是因为促进地方经济增长，将改善地方政府财政收入和地方政府官员的经济收益。地方经济增长了，利用经济对社会影响作用的增强还能给地方政府及其官员带来更有利的政绩，尤其在我国目前GDP是各地考核地方政绩的重要衡量指标之一的现实情况下，促进地方经济增长更是地方政府及官员积累政绩的应有内容。甚至为了政绩，地方政府之间更会围绕地方经济增长展开锦标赛。二是促进地方经济实现真正的产业转型升级。地方政府之所以会制定这样的产业政策，是因为真正实现产业转型升级后，由于执行了上级政府或中央政府的产业政策要求，能为地方政府及其官员的政绩考核加分；能让地方经济实现产业结构提升，为地方经济的健康稳定发展打下基础，避免地方经济陷入增长困境，避免地方的经济和社会问题增多和激化，避免地方各种困境和问题激化导致政绩受损，甚至能增加其政绩，将来也能为地方政府及其官员带来更好的经济收益。

然而产业政策所发挥这两方面的作用又是有冲突的：如果地方政府把财力和精力用到促进地方产业真正实现转型升级上，这样会使地方的一些产业进入淘汰过程，而新产业在短时间内不容易培育起来，结果会导致地方经济在短期内增长困难，更有可能下滑。如果地方企业经营环境出现前、后时期对比的不好变化，不仅地方企业会有不满，地方经济运行将会增加很多摩擦，会显著损害地方政府及其官员的政绩，更不用说地方政府及其官员的经济收益。同时，解决旧产业淘汰过程中带来的各种问题以及逐渐培育新产业的过程都需要地方政府付出很大的财力成本，将使地方政府承受更大财政经济负担，并且这些负担短期内很难获得相应的经济回报，直接减少地方政府及其官员的经济收益。相反，如果地方政府把财力和精力用于促进地方经济增长，这样做将继续促进地方已发展起来产业或已进入生命周期晚期的产业继续增长。值得注意的是，我国经济正处于跨越式发展过程，国家不希望当经济结构难以持续时再进行产业结构调整，所以在我国上级政府实施产业结构调整政策时，各个地方的旧产业都还有着一定的盈利能力。在这样的产业背景下，地方政府若把地方产业政策的作用定位在促进已有产业的继续增长上，确实还能让地方经济实现快速增长，这会给地方政府及其官员带来短期内的经济便利和政绩好处，尽管这样的行为会导致地方经济中需要转型升级的产业一时间不能被淘汰和真正实现转型升级。地方产业政策这两方面作用之间的相互冲突决定了地方政府必须有所取舍或权衡，而如何权衡又取决于地方政府行为背后的经济机制。

地方政府行为决定地方产业政策的模型分析

为简化分析逻辑，用地方政府在不同产业政策上的财政支出强度来代表地方政府在不同产业政策上的偏向性行为。其中，以F代表地方政府用于本地区已发展起来的产业或已进入生命周期晚期的产业继续增长上的财政投入，这些产业是需要转型升级的，F≥0。设xi是企业用于产业转型升级中研发、开拓上的投资，这种投资只是用于新产业的培育，以s1xi代表地方政府用于促进本地区经济实现彻底产业转型升级的财政投入，表示这些投入是用于产业转型升级的培育，s1xi≥0。由于政府对旧产业的征税为tπ0 ，令，则m、n更能反映地方政府在不同产业政策之间的行为偏向，相应地有m≥0、n≥0。为了分析在我国经济和政治治理背景下，地方政府及其官员追求政绩和追求自身经济收益的过程中如何决定地方产业政策的制定，建立一个地方政府及其官员把政绩和经济收益相结合的最优化选择模型。

（一）模型的假设条件说明

设地方政府及其官员的保留效用为，这一保留效用是地方政府及其官员促进地方经济增长和促进地方产业转型升级行为为其带来的最低利益要求。的高低主要的影响因素是地方政府及其官员所处的经济条件和官员级别。

（二）模型的结构及其求解

对于每级地方政府来说，都要追求自身的政绩和经济利益，为了让自己所管辖范围内的下级政府及其官员的行为能给自己带来更大的政绩和经济收益，在给下级政府及其官员进行考核和评定政绩以及给予各种政策和经济支持时，也会做权衡，对于给自己的政绩和经济收益贡献小的下级政府及其官员，不能给予较高的政绩评价和其它方面的支持，否则别的下级政府及其官员就不会再付出更大努力来为自己创造政绩和经济收益。而对于给自己的政绩和经济收益做出较大贡献的下级政府及其官员，应给予较高的政绩评价和其他方面的支持，否则别的下级政府及其官员也会不再付出更大努力为自己的政绩和经济收益做贡献。从这种机制上来说，每级地方政府及其官员在给自己的下级政府及其官员评定政绩和给予相关方面支持时，这种评定和支持相当于一种成本付出，在付出时需要追求其合理性，过高、过低都会影响自身的利益最大化。

基于此，设地方经济增长和产业转型升级给上级政府及其官员带来的政绩和经济收益总量为W，并且W的大小取决于地方经济增长的结果和产业转型升级的效果，为简易化，令W=（m+ε1）+（n+ε2），则W的期望值EW=E[（m+ε1）+（n+ε2）]=m+n。由于上级政府及其官员获得的政绩和经济收益是要靠给下级政府及其官员合理地评定政绩并合理地给予支持所取得的，所以这里把上级政府及其官员在激励下级政府及其官员时的利益追求表示为（EW-Ew），以体现EW与Ew之间的结合。那么，地方政府在产业政策制定中的行为选择模型就可表示为下面的线性规划：

（26）式表明，当下级政府在实施某一产业政策上的政策效果风险较大时，上级政府对该产业政策的要求也会减弱，不会强行要求下级政府将该产业政策放到比别的产业政策更重要的位置。更值得注意的是（27）的结论表明，如果地方政府存在某一产业政策的实施效果风险较大，上级政府对其他产业政策的要求也会减弱，其根本原因是地方政府面对不同风险的产业政策时会自然倾向于风险小的产业政策，上级政府一方面没必要再耗费自己的财力和精力去激励地方政府努力实施风险大的产业政策，另一方面，上级政府如果对这样的产业政策再进行偏向性激励，会鼓励地方政府走向极端，只注重一方面的产业效果，放弃其他方面的产业效果，这会损害上级政府总的利益最大化。

加入竞争的地方政府行为对地方产业政策的决定

由于我国政治治理方面，上、下级政府之间是集权制管理，为了追求自身经济利益和政绩，上级政府在对下级政府及其官员的行为进行激励和管理时，还会利用下级政府之间的相互竞争来促进其管理效果。在这样的背景下，下级政府之间又不得不在彼此之间的相互竞争中去争取自身的竞争优势，否则就会在政绩评定上处于劣势。而对地方政府及其官员来说，一旦政绩评定上处于劣势，失去的不仅仅是政绩上的利益，还有可能进一步失去一些有利的市场资源、政策优势以及个人发展机会，从而也就失去一些经济利益，进而会导致经济上也会处于劣势。

当地方政府及其官员之间存在相互竞争时，地方政府及其官员从事m、n的投入行为给其带来的利益不仅面临m、n投入本身所具有收益的不确定性，还要面临竞争失败带来收益的不确定性，这决定了地方政府及其官员在地方产业政策制定和产业政策执行过程中会采取与前面的分析有所不同的行为，下文进一步分析这种可能的不同。

（一）模型设计和求解

假设某一级政府下辖两个地方政府，分别称为地方政府1和地方政府2，为了分析的方便，假设这两个下辖地方政府具有完全对称性。对于上级政府来说，给所辖的两个下级政府及其官员进行政绩评定时将差别对待，给予业绩对比中的优胜者以较高的政绩，给予业绩对比中的劣势者以较低的政绩。当地方政府在地方经济增长和产业转型升级上的付出给上级政府带来的利益分别为m和n时，上级政府给每个地方政府的悬赏政绩评价为：

其二，如果没有地方政府之间的竞争，则意味着P=1；如果有了地方政府之间的竞争，则意味着P<1。在（45）式和（46）式中，当P=1时，有L0=L1，由于dL0 /dP<0，这将意味着，在（45）式和（46）式中，一旦P从P=1减小为P<1且c1σ1>c2σ2，则一定有L0>L1，表示L0中的产业政策更向m倾斜。这其中的含义是，在c1σ1>c2σ2的条件下（地方政府在m上的投入成本较高和风险较大），由于地方政府之间竞争的存在，加大了地方政府每种产业政策收益的不确定性，如果地方政府认为在竞争中获胜的可能性没有增加，为了争取在竞争中获胜的可能性，地方政府会朝高风险、高成本的产业政策去冒险。即有了地方政府之间的竞争后，会促进地方政府的冒险性行为。

当然，如果η≠0，上述结论仍成立，这可通过同样的计算过程来得到解释，只是其中的各式中的η≠0而已，这里不再重复复杂的计算过程。

结论

在我国目前的经济和政治治理制度背景下，地方政府的产业政策选择是受地方政府及其官员自身利益约束的，这就使得地方产业政策不一定完全符合中央政府的产业转型升级政策要求。

本文分析认为：首先，地方政府的产业政策会跟随上级政府的产业政策方向，即上级政府强调什么样的产业发展方向，地方政府就会跟着这一发展方向行事，但在沿着上级政府所强调的产业发展方向的过程中，地方政府在该产业发展上的努力程度并不按上级政府的要求行事，而是按地方政府所处的环境条件和最大化的地方政府及其官员的自身利益决定。其次，地方政府在把自己控制的资源通过产业政策来支持企业参与产业转型升级时，如果这种支持给地方政府及其官员带来收益的风险越大，地方产业政策会越减轻这种支持的力度，而转向那些收益风险更小的产业转型升级内容和相关的企业。同时，地方政府的上级政府也有同样的行为特征，即在对下级政府的产业政策进行要求和考核时，对那些收益风险大的产业政策给予较小的考核激励，对那些收益风险较小的产业政策给予相对较重的考核激励。再次，在有地方政府锦标赛机制下，地方政府在获胜可能性大时，会倾向于收益风险小且成本低的产业政策，以求更稳定地获取自身利益。而在获胜可能性小时，地方政府会倾向于收益风险大且成本较大的产业政策，即更具有冒险性。

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