灾难面前，什么是高效的救援

灾难面前，什么是高效的救援

一旦遭遇地震、海啸、飓风，或是旅游遇险、出行受困，人们最先想到的词常常是救援。救援二字看似简单，实施起来却不容易，因为高效的救援需要统一的管理与协调，以及先进的设备与技能。

如今，俄罗斯、美国和日本已形成适合本国国情且能迅速动员的救援体系，大到全国的军队，小到个体的志愿者，其专业的救援往往能将灾难的损失消弭到最小。因此，这三国的经验，常常被其他国家借鉴。

俄罗斯紧急情况部高效“救火”

俄罗斯国土广袤，自然环境多样，属地质灾害多发国家，同时，社会上又存在恐怖主义、极端主义等不安定因素，各类生产事故也时有发生。为应对这些情况，俄罗斯根据本国国情建立了一套完备而又独特的应急救援机制，为保障本国民众的生命财产安全、维护生产安全和社会稳定、参与国际人道主义救援行动发挥了重要作用。

这套机制名为“预防与消除紧急情况国家统一体系”，采取垂直集中管理，从俄联邦、联邦主体到市、区和基层村镇建立起了五级应急救灾体系，将分散而庞大的资源加以整合，统一指挥，调配使用。

1994年成立的俄紧急情况部是处理突发事件的组织核心，也是最主要的救援力量。每当有各种灾难发生，第一个作出反应的就是这个部门。

俄紧急情况部首次进入中国公众的视野是在2007年。这一年的9月份，6名俄罗斯人在新疆昆仑山的“无人区”漂流探险时失踪，中方接报后立即开始搜寻，俄紧急情况部也立即派出40名搜救人员参与救援。这是中国首次在本国境内与外国搜救队联合救援外国公民。

2008年汶川大地震时，俄紧急情况部再次派出搜救人员、流动医院等赶赴中国，其专业高效的救援行动、舍生忘死的工作精神受到一致赞誉。四川省为感谢俄紧急情况部伸出援手，还曾派代表专程到莫斯科表彰当时参与搜救的俄方人员。

俄紧急情况部的全称是“民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部”，其名称完整地表述了其主要职能，它处理的紧急情况包括自然和人为因素造成的灾难，目标是最大限度地减少灾难带来的不良后果。

2012年的一组官方数据可以为俄紧急情况部的高效工作提供注脚：在火灾、空难等各种灾难中拯救超过21.4万人；对全俄一半以上的车祸进行处置，为超过15万人提供救助……

俄紧急情况部自成立以来，职能与地位不断加强，现已与国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局并称为俄五大强力部门。它是一个准军事单位，直接受俄总统的指挥。该部前任部长绍伊古在叶利钦、普京、梅德韦杰夫任总统时期一直担任紧急情况部部长，在俄罗斯享有极高的知名度，被誉为“救火队长”。2012年秋天，他临危受命，接替被解职的谢尔久科夫出任国防部长。

从机构设置来看，紧急情况部是一个机构庞大、组织严密的部门。它拥有科学协调的指挥体系，在灾害预测、通报、响应、消除不良影响、灾害研究和开展救灾教育等方面均配备有雄厚的力量。以救援力量为例，该部下辖国家消防局、搜寻救援局、救援部队、空中救援力量、民防部队、国家小型船只局、心理医疗救助局等。

为加强灾害信息监测和救灾指挥，紧急情况部于2009年建立了“国家危机情况管理中心”，并在各个地区设立了分支机构。该中心是“预防与消除紧急情况国家统一体系”的日常运行机构，采取高科技手段对自然灾害和突发事件进行预测预报，并在灾害发生时协调各级政府力量组织救援。

为加强对地方的垂直管理，紧急情况部在地方设立了6个地区中心，每个中心配备有相应的救援力量，负责所辖地区各种灾害事故的预防和处理。

根据俄罗斯总统的命令，紧急情况部还于2011年抽调民防力量专门成立了一支人数超过7000人的救援部队，和平时期参与各种救援行动，一旦出现战事，将负责执行疏散民众、拆弹、防疫、处理化学和放射性事故等特种任务。该救援部队还有1.72万名民防人员作为后备力量。

俄紧急情况部十分重视开展国际合作，每当其他国家发生重大灾难，特别是有俄罗斯公民涉及其中时，总能看到紧急情况部第一时间作出反应。例如，在利比亚、叙利亚局势紧张时，能频频看到俄紧急情况部派出伊尔-76运输机前往接本国公民回国。2013年4月，比利时载有俄罗斯学生的校车发生倾覆事故，俄紧急情况部在数小时后就派出伊尔-76运输机等前往参与救援。

在救援理念上，俄罗斯一直秉承和坚持专业性：在硬件设施上，配备最先进的搜救设备；在人员素质上，搜救队员必须掌握专业或多种技能，必须具有在海陆空和复杂地理和气候条件下完成救援任务的能力。

比如，2007年中俄联合搜救失踪漂流者时，俄紧急情况部派出的伊尔-76运输机载有一架适合在崇山峻岭中飞行的小型直升机以及各类水上救援船只和设备。40名俄方救援队员中，有潜水专家、登山专家、医生等专业人员。为了越过水流湍急的玉龙喀什河到对岸搜救，紧急情况部还专门从外单位抽调了皮划艇激流回旋专业运动员。正是这位运动员，第一个横穿河面，了解了事发现场的具体情况，为之后成功救出两名漂流人员奠定了基础。

美国军队“永远准备好，永远在那里”

在美国，救灾工作一般是先由地方政府负责，如果灾难超出其应对能力，就可以向联邦政府和总统请求派遣救援队进行支援。此时，联邦紧急事务管理局（FEMA）将担起主责——负责派遣救援队进行救灾及灾后重建等工作。

FEMA自2003年3月1日成为美国国土安全部的组成部分。截至2011年10 月8日，FEMA共有7474名员工。其办事机构包括位于华盛顿哥伦比亚特区的总部、10个地区办公室和国家紧急事务培训中心等。

FEMA的救灾工作覆盖面广，分工细致、专业化高。公共救助中，政府会派专业救援队修复公用设施、清除废墟等，就连清理断木树枝都有专业的砍树队来负责。

白宫网站上显示，救灾过程中，如果需军队参与，通常由FEMA提出请求，经国防部评估并由国防部长批准后，军队便可进入灾区。

国民警卫队是美国预备役部队之一，但它又不同于以军事作战为目的的后备军，如果地方遭受洪水、地震和飓风等自然灾害，这支部队常常可以成为重要的救援力量。

作为美国军队历史最悠久的组成部分，国民警卫队的座右铭是“永远准备好，永远在那里”，这也是他们始终准备着捍卫美国民众利益和国家安全的真实写照。2005年，飓风“卡特里娜”横扫墨西哥湾沿岸的密西西比州和路易斯安那州，被称为美国历史上损失最惨重的自然灾害之一。当洪水冲垮新奥尔良市的防洪堤坝，地处密西西比河下游的新奥尔良即将成为一座“水城”和炼狱之时，人们看到，5万多名国民警卫队员迅速参与了救援，并在努力维持灾区秩序。

不过，这次灾害救援中也出现了一些混乱。国民警卫队由各州政府指挥，不受联邦政府直接管理，导致了救灾工作不能充分协调。出现了这样的情况令美国政府意识到，要将军事力量整合起来参与救灾。于是，近些年来，国民警卫队的“联邦属性”愈发凸显。

“卡特里娜”飓风肆虐期间，美国的准军事化部队海岸警卫队及其直升机也成了重要的救援力量。海岸警卫队官方网站显示，此次灾难期间，他们在搜寻和救援、海上污染应对和海上贸易管理3个主要方面发挥了重要作用。

数据显示，有大约6万名灾民需要从屋顶或被淹没的房子里救出，海岸警卫队成功救出了33500多人，并将其中9409名需要医疗救助的人送至安全地带，参加救援的海岸警卫队队员超过5600人。

日本培养多种救援力量

位于环太平洋火山地震带上的日本列岛地震频发，作为因应措施，日本建立起了比较完善的救灾体制并培养了多种救援力量。

总务省消防厅和地方政府的消防厅是地震救灾的重要部门，平时经常进行防灾训练，发生地震等自然灾害时，消防队员便成为重要的救援力量。

1995年1月阪神大地震发生时，日本全国41个都道府县约有3万名消防队员前往援助。当时，由于没有对消防援助部队的活动、编制等进行规范，曾在指挥管理等方面引起诸多混乱。

阪神大地震后，日本吸取了教训。为了在地震发生时能够进行有效的迅速救援，日本于当年7月建立了“紧急消防援助队”制度，消防厅长官将全国消防队中的一部分部队登记为紧急消防援助队。根据《消防组织法》，灾区的消防力量难以应对灾害时，可以向消防厅长官要求派遣紧急消防援助队参与救灾活动。

根据《消防组织法》，各市町村还设立了消防团。消防团通常由有其他工作的普通市民组成，有的地方政府会提供装备和微薄的报酬，也有的不提供报酬。截至2007年4月，日本全国的消防团已达到2474个，消防团员人数为89万余人。消防团虽然是非常备的消防机关，但在山区和一些偏远岛屿，也会发挥重要作用。

《环球》杂志记者在日本各地采访的时候，经常会看到消防团在进行训练。2011年东日本大地震后前往岩手县陆前高田市采访时，也曾看到当地的消防团在收容遇难者遗体。

日本的自卫队也是灾后重要的救援力量，他们会根据都道府县知事的邀请参与救灾。根据《自卫队法》，自卫队参与救灾分为灾害派遣、地震防灾派遣和原子能灾害派遣三类。东日本大地震期间，有10万名自卫队员在灾区从事救灾。

志愿者是参与救灾的另一支重要力量。根据日本“全国志愿者活动和市民活动振兴中心”公布的数字，截至2013年3月24日，在福岛、宫城和岩手三县参与救援的志愿者人数约为118.88万人。

日本志愿者参与救灾已有比较长的历史，政府在这方面予以法律保障并建立了比较规范的管理体制。

1995年1月17日阪神大地震发生后，日本全国约有130万名志愿者参加了救灾活动，这一年也被称为日本的“志愿者元年”。当年12月，日本政府修改了《灾害对策基本法》，在法律上首次明确要求国家和地方政府要努力建设有利于志愿者开展救灾活动的环境。1998年12月，日本又制定了《特定非营利活动促进法》（NPO法），松散的志愿者团体实现了组织化。

各级地方政府建立的“灾害志愿者中心”是对志愿者进行管理的重要机构。志愿者向中心提出申请后，中心要让他们先了解灾区状况，准备必要物品，并加入志愿者保险，然后才派遣至灾区。此外，作为常设机构，“灾害志愿者中心”平时还对市民进行防灾教育等。

由于在救灾中积累了丰富的经验，日本国际救援队也常常活跃于全球各地。

1987年，日本制定了《国际紧急救援队派遣法》，根据受灾国的要求、援助的目的和作用，国际救援队分为救援队、医疗队、专家队和自卫队部队等4种类型。

救援队由消防厅内部的国际消防救援队、警察厅的国际警察紧急援助队、海上保安厅的潜水员等组成。医疗队由医生、护士、药剂师等组成，负责诊治和应急处理。专家队由地震、抗震、传染病、火山等方面的技术人员、研究人员以及消防等部门的专家组成，负责指导救灾和重建等。自卫队部队由自卫队人员组成，负责医疗、防疫等紧急援助活动及运送物资等。（刘恺 闫亮 蓝建中）