国家级风景区“吃黄牌”之后……

余弘阳

国家级风景区对地方政府来说，无疑是一块金字招牌。如何运用管理好这个招牌，成为各方关心的话题，退出机制应运而生。

2015年12月11日，住房城乡建设部（以下简称住建部）发布消息称，将西藏纳木错-念青唐古拉山、江苏太湖（无锡片区）等11处国家级风景名胜区纳入濒危名单，并给予黄牌警告；住建部将责令其限期整改并重点督办。

被纳入濒危名单的11处风景名胜区是：吉林仙景台风景名胜区、江苏太湖（无锡片区）风景名胜区、福建海坛风景名胜区、山东博山风景名胜区、重庆缙云山风景名胜区、四川贡嘎山风景名胜区、四川剑门蜀道风景名胜区、贵州榕江苗山侗水风景名胜区、甘肃麦积山风景名胜区、西藏纳木错-念青唐古拉山风景名胜区、西藏土林-古格风景名胜区。

住建部稽查办副主任董红梅表示，2012年起，住建部启动了为期4年的国家级风景名胜区执法检查工作。如今，风景名胜区管理体制基本建立，法规制度体系基本形成，规划建设管控基本落实，服务管理基本到位。先后有89处国家级风景名胜区因存在违法违规问题被责令整改。11处被“黄牌警告”的国家级风景名胜区也是根据此次执法检查和各地整改情况确定的。

《小康》记者注意到，西藏纳木错-念青唐古拉山、江苏太湖（无锡片区）、剑门蜀道等多个国家级风景名胜区，是继2014年被黄牌警告之后，再度上榜。

究其原因，最主要的莫过于旅游开发给当地生态环境带来的巨大压力，而景区相关管理部门的应对措施也较为不力。

藏区圣湖纳木错

一年产生垃圾数千吨

纳木错，蒙古语称“腾格里诺尔”（或腾格里海）；藏语全称为“纳木措普摩”，意为富裕天湖（或天湖、灵湖或神湖）；两种名称都是天湖之意。

纳木错地处藏北高原的东南部，西藏自治区的中部，距离拉萨240公里。约有五分之三的湖面在那曲地区的班戈县内，五分之二的湖面在拉萨市的当雄县内。

纳木错的东南部是直插云霄，终年积雪的念青唐古拉山的主峰，北侧倚偎着和缓连绵的高原丘陵，广阔的草原绕湖四周，天湖像一面巨大宝镜，镶嵌在藏北的草原上。

纳木错是西藏的“三大圣湖”之一，也是古象雄佛法雍仲本教的第一神湖，在雍仲本教的经典中记载：纳木错有七十二个圣地。后来纳木错成为著名的佛教圣地之一。伸入湖心的扎西多半岛上的札西寺，香火旺盛。每当藏历羊年，成百上千的信徒前来转湖、朝圣。

纳木错还是预卜凶吉祸福的圣湖，据说如果是“命大”之人登上湖边的山丘，即可见到湖中的灵异现象，因此，过去这里常成为藏传佛教进行圆光卜的场所。每逢夏天，有不少喇嘛前往朝圣，以湖中显现的灵异景象来预卜未来。

纳木错是我国第二大咸水湖。在这里，蓝蓝的天，洁白的云，映衬出纳木措的圣洁、高贵和宁静。“我们的纳木措就是一个神湖，传说中念青唐古拉和纳木措是一对夫妇，纳木措是圣女多吉旁姆的一个形象。”当雄县一位藏族居民说。

近年来，纳木错成为旅游胜地，仅2014年就吸引了50多万中外游客不远万里登上了海拔4718米的纳木措，给当地带来了七八千万元的旅游收入。到了2015年，旅游人数进一步攀升。据悉，2015年1—11月份，纳木错景区共接待游客532765人，其中内地游客人数513174人，同比增长0.22%，藏族游客人数19591人，同比增长92.1%，旅游门票收入接近6000万元，同比增长0.16%。

即便是在进入冬季后，纳木错每日接待游客量仍达200至400余人。

2015年8月，在湖边，有媒体记者遇到了专程从江苏来纳木措拍摄婚纱照的徐先生和她的爱人。

记者：“你们为什么会选择来到海拔这么高的一个地方来拍婚纱照？”

徐先生：“在我们的印象中，这里是最神圣的地方。确实太美了，人真的是在画中。”

徐夫人：“在这边拍婚纱照，应该是天下所有女人的幸运，也是一种幸福。”

然而，旅游开发也给这座纯净的天湖的未来带来了隐忧。

当雄县环保局局长尼嘎介绍说，在纳木错，每年游客产生的生活垃圾达到2300吨，目前处理垃圾的方式只是简单的填埋，给本身就很脆弱的藏区生态环境带来了巨大的隐忧。这也是住建部对纳木错-念青唐古拉山风景区亮区黄牌的主要原因之一。

此外，来自游客的投诉，也反映出景区管理部门的疏漏之处。在纳木错，游客很自然地会与牦牛合影，或牵，或骑。但正是这一主要留影纪念方式，却不断的遇到价格投诉。究其原因，一方面是游客与藏族居民语言沟通不畅，另一方面，景区因为种种原因，对高价宰客现象管理不利。

连续两年被黄牌警告，让纳木错—念青唐古拉山风景区感受到了压力。

据了解，目前，有关方面已经着手治理规范风景区的管理。拉萨市旅游局把纳木错景区作为拉萨旅游的重要品牌打造，提出了保护景区的措施：升级、养护当雄至纳木错景区的公路等级；对纳木错景区的餐饮行业的食品质量卫生、景区管理、垃圾清送制定规章；配备医护人员，为游客提供高山病应急服务；修建简易、防雨的旅游厕所；使用环保材料的标识牌等。

在当雄县，纳木错景区管委会聘请了14名环卫工人，每天负责将扎西岛及湖边的白色垃圾和生活垃圾运送至填埋场，并指定专人清理环保厕所，为游客提供用水和卫生纸巾等。为了增强游客的环保意识，景区管委会还在售票处向游客发放环保垃圾袋及环保宣传手册，强化游客的环保意识。近日，纳木错景区管委会还为景区内的所有广告标牌、路标、酒店的名称提供了藏、汉、英三种文字的说明注释。在强化景区环境的基础上，当雄县取消了沿途公厕的收费，重点整治了羊八井、念青唐古拉山、纳木错景区售票处等公厕的环境卫生。

据了解，今后，纳木错景区将按照国家5A级旅游景区的标准打造发展。届时，纳木错将建设成为以大众观光游览为基础，集生态体验、度假体验、民俗体验、科普教育等旅游功能于一体的世界著名高原生态旅游区，并以重点地段的景点建设为突破口，对游览道路的铺装、景观休息亭等方面进行改进，充分满足游客的需要。

无锡太湖风景区

景区内违建问题突出

在住建部通报的2015年国家级风景名胜区执法检查结果当中，江苏太湖（无锡片区）等8处风景名胜区存在违规审批、违法建设、监管不到位、保护管理不力等突出问题，被评定为不达标等级，受到通报批评，责令限期整改。

太湖位于长江三角洲的南缘，古称震泽、具区，又名五湖、笠泽，是中国五大淡水湖之一，横跨江、浙两省，北临无锡，南濒湖州，西依宜兴，东近苏州。湖泊面积2427.8平方公里，水域面积为2338.1平方公里，湖岸线全长393.2公里。

太湖风景名胜区包含的区域分别为苏州市的木渎、石湖、光福、东山、西山、甪直、同里景区；无锡市的梅梁湖、蠡湖、锡惠、马山景区；常熟市的虞山景区；宜兴市的阳羡景区等13个景区和无锡市的泰伯庙、泰伯墓2个独立景点组成。

1982年，国务院审定公布太湖风景名胜区。

1986年，《太湖风景名胜区规划》经国务院同意，国家建设部批复，确定太湖风景名胜区是一个以山水组合见长，具有中国吴越文化传统和江南水乡特色，适合开展游览、度假、休养、水上运动和科学文化等多种活动的天然湖泊型国家重点风景名胜区。

《小康》记者了解到，因为位于长三角这一经济发达地区，近年来，无锡市太湖沿岸由于富营养化程度较高，夏季经常有兰藻滋生，严重影响水质。

此外，太湖景区内的违建问题也一直备受关注。

江苏省住房和城乡建设厅官网公示信息显示，2015年7月上旬，住建部城乡规划管理中心副主任于静率部执法检查组一行，对太湖风景名胜区2014年执法检查结果通报整改的项目进行复查，并在苏州召开执法检查工作会议，苏州市副市长徐明、无锡市副市长朱爱勋出席会议并就整改工作分别进行了专题汇报。

在住建部通报的2015年国家级风景名胜区执法检查结果中，太湖风景名胜区江苏段无锡片区的问题依然存在。

住建部公布的《2015年国家级风景名胜区执法检查要求整改单位及意见》文件中，认为无锡片区内违规建设项目未得到有效查处，“以罚代管”消极整改，存在的问题未得到有效解决。同时再次给出具体整改意见，其中，对无锡片区内中犊山太工疗养院改扩建工程、太湖饭店改扩建工程、马山景区灵山五期（又名禅意小镇）房地产开发等违规建设项目，要求应依照《风景名胜区条例》责令停止建设、限期拆除，并处以相应罚款。并要对在风景名胜区规划批准前或违反规划批准在风景名胜区内进行建设活动等违反《条例》规定的有关部门，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员法律责任。

两次被“上榜”通报批评后，无锡将如何应对整改？当地媒体与无锡市政府办公室相关工作人员联系采访，工作人员表示，相关采访须记者提供采访公函后进行，但需要一定的时间安排相应主管部门或负责人接受采访。

其实，无锡太湖景区内违建等问题突出，2014年就被通报批评。

住建部官网公布的文件显示，无锡首次“上榜”出现在《2014年国家级风景名胜区执法检查要求整改单位及意见》中，其中涉及到江苏太湖风景名胜区存在的问题包括：管理体制不顺，各片区管理分散，执法主体不明确，执法监督职能难以落实到位；无锡市在景区内违规开发建设中犊山太工疗养院改扩建项目、太湖饭店改扩建工程、马山景区灵山五期（又名“禅意小镇”）等项目，不履行风景名胜区建设项目选址等有关报批手续；无锡片区马山景区内存在以“度假区”名义在风景名胜区内进行大规模开发建设活动，不依照《风景名胜区条例》及规划进行且不履行有关报批手续；苏州市违规建设西山景区“缥缈山庄”项目，不符合风景名胜区规划且不履行有关报批手续；违反《风景名胜区条例》第39条规定，无锡市有关部门将“鼋头渚”景区监督管理职能及门票收取权交由无锡文旅集团行使等5大问题。对此，住建部提出了相应的整改意见。

剑门蜀道风景区

管理零散、缺乏整体协调

在被住建部通报警告之后，11处国家级风景名胜区当中，跨境川陕的剑门蜀道风景名胜区反应最为迅速。

2015年12月14日，也就是在住建部通报3天之后，位于剑门蜀道风景名胜区核心区域的四川省广元市官方发声，该市城乡规划建设和住房保障局风景名胜管理处负责人回应：将积极按照住建部给出的整改意见，组织辖区内各景区提出整改措施并上报市政府研究，在2016年3月份前向四川省住建厅和国家住建部提交整改报告。同时，希望四川省住建厅成立跨市协调机构、广元成立专管机构，加强剑门蜀道风景名胜区的统一管理。

剑门蜀道风景名胜区，以四川省广元市剑阁县剑门关景区为核心，北起陕西宁强，南到成都，全长450公里，因1000多年前诗仙李白的“蜀道难，难于上青天”得以名扬天下。剑门蜀道沿线三国文化深厚，古迹众多，三星堆遗址、德阳文庙、昭化古城、七曲山大庙、皇泽寺、千佛崖等都是重要文物。数百里古蜀道上，峰峦叠嶂，峭壁摩云，雄奇险峻，壮丽多姿，构成了川陕交通的一大屏障。

据悉，2014年12月22日，住建部下发关于2014年国家级风景名胜区执法检查结果的通报，剑门蜀道等9处风景名胜区为不达标等级，被予以通报批评，并责令限期整改。通报透露，剑门蜀道国家级风景名胜区管理机构职能薄弱，管理范围仅限于剑门关景区，对明月峡、昭化古城、七曲山大庙（绵阳）、富乐山片区（绵阳）等难以实施统一有效管理。自1982年国务院批准设立剑门蜀道国家级风景名胜区以来，一直未依法完成总体规划编制报批工作，远逾法定期限；核心景区内开工道路（含桥梁、隧道）等较大规模的建设项目，不依法报经管理机构审核并履行有关报批手续。

“不幸”的是，2015年12月11日，剑门蜀道风景区再次上榜。

据了解，剑门蜀道风景区目前主要存在六大问题，包括对2014年的整改意见落实不到位；各片区管理零散、缺乏整体协调；总体规划编制报批严重滞后；规划建设管理制度不健全；建设设计及施工水平不高；未按照规定设置国家级风景名胜区界碑界桩和徽志标牌等。通报中还给出整改意见，责令严格按照2014年文件整改意见要求认真完成整改；理顺管理体制，强化管理职能，建立有效机制；依法编制详细规划指导建设活动有序进行；建立健全建设活动审批、监管制度和机制；对在风景名胜区规划批准前或违反规划批准在风景名胜区内进行建设活动等违反《条例》规定的有关部门，依照《条例》第47、48条等规定追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员法律责任；规范设置风景名胜区徽志和标识标牌，规范使用“国家级风景名胜区”法定名称及各景区命名。

“剑门蜀道跨川陕两省，至今无统一协调管理机构。建议省住建厅成立跨市协调机构，市上成立剑门蜀道专门管理机构。”广元市住建局风景名胜管理处负责人介绍，剑门蜀道国家级风景名胜区地跨川陕两省，包括广元、德阳、绵阳三市以及陕西省宁强县，具体涉及广元市剑阁县、昭化区、利州区和朝天区。跨市协调机构和专管机构就可加强剑门蜀道风景名胜区的统一管理。同时广元将理顺景区的管理体制，充实管理机构和人员，加强风景区建设项目选址、建设方案的审查力度，杜绝未批先建或边建边审批，完善好景区总规和控制性详细规划。积极做好蜀道申报世界自然与文化双遗产工作，提升剑门蜀道风景名胜区的知名度和影响力。

国家级风景名胜区

规范管理建立退出机制

中国国家级风景名胜区，原称国家重点风景名胜区，由国务院批准公布。根据中华人民共和国国务院于2006年09月19日公布并自2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

随着当今人们生活水平的提高，外出旅游度假已成为越来越多国人的选择。拿到国家级风景名胜区这一金字招牌，无疑对景区的吸引力、对地方“软实力”的提升都会起到极大的促进作用。

然而，不可否认的是，一些景区疏于管理，导致游客投诉增多、生态环境恶化，景区价值明显退化。有鉴于此，住建部于2015年12月出台了《国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法》，对国家级风景名胜区建立黄牌警告和退出机制，实行濒危名单管理。

根据办法规定，国家级风景名胜区具有风景名胜资源和价值面临严重破坏或者濒临灭失风险的、所在地人民政府及有关部门保护管理明显不力的、存在重大违法违规行为不能有效查处或者拒不纠正等情形的，将被列入濒危名单，给予黄牌警告，并责令1年内限期整改。整改验收达标前，暂停风景名胜区内新增建设项目的审批。整改完成或者濒危整改期限届满，住建部将组织专家进行综合评估。达到整改要求的，继续保留国家级风景名胜区资格，移出濒危名单；风景名胜资源价值丧失或者明显退化，不具备国家风景名胜区设立条件或标准的，报请国务院建议予以撤销。

住建部副部长陆克华表示，风景名胜区已经成为我国生态文明建设、文化传承、经济发展和社会发展的重要载体。下一步，要深入贯彻落实中央关于生态文明建设、“十三五”规划建议的有关要求，全面总结风景名胜区执法检查工作，解决突出问题，全面落实《风景名胜区条例》确定的“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”十六字方针。此外，还要加大督查力度，曝光突出问题，使风景名胜区事业发展迈上新台阶。

编辑/韩静

《办法》祭出“撒手锏”

对不达标的风景名胜区实施惩戒措施，是《办法》的“重中之重”。惩戒并不是最终目的，而是以此督促所有国家级风景名胜区实现科学永久的保护。

■黄牌：哪些情形成为“濒危”？

国家级风景名胜区具有以下情形之一的，可列入濒危名单、给予黄牌警告，并将被责令限期整改和重点督办，向社会公开。整改期原则上为1年，整改验收达标前应暂停风景名胜区内新增建设项目审批。

在定期评估和综合执法检查中，存在严重问题经整改达不到要求或者拒不整改的；

风景名胜资源和价值面临严重破坏或者濒临灭失风险的；

所在地人民政府及有关部门法定监管职责难以落实，保护管理明显不力的；

存在重大违法违规行为不能有效查处或者拒不纠正的。

整改完成或者濒危整改期限届满，住房城乡建设部将组织专家进行综合评估，视评估结果处理：

达到整改要求的，继续保留国家级风景名胜区资格，移出濒危名单；

风景名胜资源价值丧失或者明显退化，不具备国家风景名胜区设立条件或标准的，报请国务院建议予以撤销。

风景名胜资源价值未完全丧失但保护管理明显不力、整改不到位或拒不整改的，住房城乡建设部将约谈风景名胜区所在地人民政府分管领导或者负责人，挂牌督办。

红牌：哪些情形直接出局？

具有以下情形之一的，不再具备国家风景名胜区设立条件或标准：

特级、一级景点（景源）遭到实质性破坏；

自然景观和人文景观被人为干预或者破坏，丧失自然状态或者历史原貌；

风景名胜区碎块化严重或违法违规建设活动侵入核心景区，不具备资源完整性要求；

其他严重情形。