设区的市立法：挑战·机遇

依法赋予所有设区的市地方立法权，是全面推进依法治国的重要举措，也是我国地方法治发展的一个里程碑，意义重大。同时，设区的市立法作为一项新生事物，还可能遇到诸多困难和问题，需要重视研究和解决。

设区的市立法是我省地方立法的重要组成部分。设区的市立法作为一项新生事物，可能遇到立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题，需要未雨绸缪，认真研究并妥善解决。

避免“什么都可以往里装的筐”

立法权限是立法体制的核心内容。现在，设区的市可以立哪些法呢？

虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作出了规定，但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展，对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。基于地方立法的属性是国家和地方事权的划分，因此从理论上讲，设区的市的地方立法权应当立足于城市的自我管理、自我发展和自我服务功能，主要应涉及城市建设、城市规划、城市管理等应由城市自己解决的事务。

立法法明确规定：设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这一权限范围基本上局限于城市治理之内，符合中央和地方事权划分的逻辑要求，但具体到立法工作中，则需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体范围作进一步解释。对此，语义解释的多样性可能会导致不同理解。同时，设区的市地方立法权限还涉及到其与地方政府规章、省地方性法规的权限划分问题。因此，对设区的市立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。

一直以来，社会各界对重复上位法、地方特色不明显等导致立法资源的浪费不满。设区的市立法会出现重复立法吗？

有特色是地方立法的基本原则，要求地方立法必须立足于地方实际，坚持问题导向，围绕地方经济社会发展对立法工作的实际需要，制定具有针对性、可操作性的法规。强调有特色，从立法工作操作层面来说，也就是要解决重复立法问题。地方立法工作中也一直将体现有特色、突出可操作、避免重复立法作为提高立法质量的重要手段。但是，由于立法主体的多层次性，重复立法的问题从立法技术层面上讲客观难以避免，尤其体现在一些实施性的法规或者是不同区域之间对同一事项的立法中。同时，不少地方在立法中主观上抱有“大而全”、“小而全”情结，存在“形象立法”倾向，有的法规过多引用甚至照搬照抄上位法等。这些情况的存在使得重复立法问题更加突出，造成立法资源的浪费，并损害法律的严肃性，已成为影响地方立法质量提高的重要梗阻。

所有设区的市开展地方立法后，市一级的立法主体将达到300多个（含自治州），还包括相对应的市一级政府的规章制定权，立法主体更显得“叠床架屋”，可能会出现针对某一事项有上百部地方性法规的情形。同时，设区的市的立法空间受限制，在具体立法实践中更容易发生与上位法重复的现象。因此，设区的市开展地方立法后，重复立法问题将更为显现，应当引起重视并切实加以解决。

不是有了法，法治就有保障

地方立法权扩容后，立法质量是否面临挑战？

质量是地方立法的生命线。当前的地方立法存在一些突出问题，总的来说要通过进一步完善科学立法、民主立法工作机制，破除部门利益的不当影响，不断提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性来解决。但是由于设区的市人大及其常委会的立法力量极其薄弱，并缺乏相关工作经验，科学立法、民主立法的程序也不健全，就容易导致制定出来的法规不一定完全符合科学立法、民主立法的要求，也难以抵御部门利益法制化的倾向，因而在立法质量的问题上面临的考验更多、压力更大、任务也更艰巨。

另一方面，立法权作为一种公权力存在被滥用的可能。而且，相对行政权和司法权的滥用，立法权力被滥用的危害有过之而无不及。设区的市获得立法权，就意味着地方自主性的增强，地方意志更容易通过法律手段得以贯彻和执行。但在我国政治体制尚不健全的环境下，市级人民代表大会是否有足够的能力抵制长官意志的侵袭，对此存疑。因此，不无理由担忧，立法权力可能被滥用，地方保护主义等一些本需要抵制的政策措施反而通过立法得以更加顽固，“人治”的因素可能通过“法治”的形式得以实现。这无疑是地方立法权的异化，将对地方发展和社会主义法治体系建设带来负面影响，需要引起重视。

制定地方性法规的权力下放到“设区的市”，规模一下子扩展到284个“设区的市”。是否会影响法制统一？

维护法制统一是地方立法的应有之义和基本责任。当前，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害了国家法制统一。所有设区的市开展地方立法后，扩展了立法层级，增加了立法主体，立法成本和法制统一成本将大幅提高，同一省级行政区域内，各地制定的地方性法规就同一事项发生冲突或者规定不一致的情形将明显增多，并容易出现与上位法冲突以及侵犯公民基本权利的情况，地方保护主义和地方利益法制化的问题会更加显现，给法制统一带来新的挑战。此外，从司法角度来说，司法权本属中央事权，如果在审判中根据大量体现地方特色的地方性法规判断行为的合法性，将不可避免地使司法裁判出现地方化的倾向，也会影响法制统一。

根据法律规定，省人大常委会负责对设区的市的立法进行监督，以维护法制统一。设区的市的地方性法规需要报省人大常委会批准，省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规进行合法性审查。从目前情况看，我省较大的市只有杭州、宁波两个，所有设区的市开展立法后，需要报批法规的地市将增加到11个，省级人大常委会的批准数量将大幅激增，批准任务将更为繁重，但现有的工作力量已远不能适应这一新形势的需要，客观上将给维护法制统一带来严峻挑战。

立法是一门充满艺术和智慧的工作，具有非常强的专业性、技术性和操作性。该由谁来立法呢？

立好法，立出高质量的法绝非易事，需要立法工作者具有较高的政治素质、业务素质和各方面的综合素质与能力。从目前情况看，设区的市立法队伍弱，开展地方立法起步困难。而且，这些机构无论名称是法委、法工委或内司委，都是从事内务司法相关工作，并无直接的立法工作经验，难以承担开展地方立法的重任。即使是机构人员配备到位，相关制度机制的建立、工作人员的培训以及立法业务的熟悉也需要一个较长的过程。设区的市立法能力的掣肘，已是顺利开展地方立法工作的瓶颈所在。

本文為2015年浙江省人大常委会主任会议成员重点调研课题的成果节选。课题组负责人：王永昌；课题组成员：丁祖年、任亦秋、汤达金、田梦海、吴江。