嘉兴：破解秸秆禁烧窘境

徐平

地方立法关键是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。赋予设区的市地方立法权后，嘉兴市力图从立法着手，打赢秸秆露天禁烧这场蓝天白云保卫战。

对蓝天白云的向往，是老百姓对生态环境的热切期望。近几年，秸秆露天焚烧造成大气环境受到严重污染的事件时有发生，雾霾成为百姓心中的“疙瘩”。2015年12月，嘉兴市七届人大常委会第三十五次会议对《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例（草案）》进行了初次审议，准备在全市范围内禁止秸秆露天焚烧，助力“两美嘉兴”建设。

秸秆露天燃烧导致农村“狼烟四起”

每到春耕秋收季节，大量秸秆被付之一炬，造成资源浪费不说，还严重污染空气，加重土壤板结，危及公共安全，引发火灾和交通事故。随着雾霾天数增多，干部群众对秸秆露天禁烧和综合利用的呼声日益高涨。

在2015年的全国人代会期间，全国人大代表、嘉兴市委书记鲁俊在审议时发言：“我们做过调查，一年四季当中，秋季是嘉兴PM2.5浓度最高的季节，这里面除了输入性原因之外，内因中比较大的一块是因为燃烧秸秆。一到这个时候，农村里几乎‘狼烟四起’，我们现在基本只能依靠人海战术，就是派人死盯，但是有时候也很难管。”

鲁俊表示，现在针对这方面的法规有，但是处罚力度和操作性都不是很强，很难起到立竿见影的作用。“名不正则言不顺，言不顺则事不成。如果立法权放开，嘉兴肯定会就秸秆燃烧行为制定地方性法律法规，严控这种行为，让市民见到更多的蓝天。”

作为农业大市，嘉兴市年产水稻、油菜、大（小）麦、玉米等秸秆180多万吨。随着农村能源使用多样化，过去农民长期作为生活能源的秸秆逐渐被液化气和电等代替，再加上农民为抢农时图省事，将相当一部分秸秆就地付之一炬，很难管理。尤其是2010年6月9日，嘉兴市还因露天焚烧秸秆造成了四死五伤的严重后果。

在2015年的嘉兴市七届人大五次会议上，胡少萍、王金良等市人大代表分别提出了4个建议，要求采取措施、加大力度来解决秸秆露天禁烧和综合利用問题。市人大常委会主任刘冬生认为：“人大应该在地方立法中发挥主导作用，主动回应代表关切，积极制定禁止露天焚烧秸秆方面的地方性法规，明确各方面的权利义务责任关系，这对全市上下统一认识和禁止露天焚烧秸秆必将起到极大的推进作用”。

随后，市人大城建环资委、农委和新成立的法制委广泛听取专家、有关部门和广大基层群众意见，研究秸秆露天禁烧和综合利用问题，做好地方立法准备。

11月27日，嘉兴市委常委会会议专门听取了关于条例草案起草情况的汇报，要求继续做好后续工作，争取让条例早日通过实施。

征求意见建议，夯实立法民意基础

9月25日下午，浙江省十二届人大常委会第二十三次会议全票通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于嘉兴等四个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规时间的决定》。这标志着嘉兴市承接地方立法权的前期筹备工作胜利完成，自决定公布之日起可以正式行使地方立法权。

为了顺利开展承接地方立法权工作，9月14日至15日，嘉兴市召开市第七届人民代表大会第六次会议，决定设立市人大法制委员会。根据《立法法》的要求，法制委员会将负责依法统一审议法规案，提出审议结果报告和草案修改稿等工作。同时，设立嘉兴市人大常委会法制工作委员会，作为常委会专门承办立法具体事务的工作机构。

作为新组建的人大法制委和人大常委会法工委，在正式获得地方立法权后的第一件大事，就是牵头组建由有关专委和部门工作人员组成的条例草案起草小组，在前期赴外地学习考察基础上，通过书面征求和召开座谈会等方式，再次到嘉善、海盐等7个县（市、区）和环保、农经等20多个部门及社会团体，深入调研，倾听群众呼声，全面了解社会各界的所需所盼。

政府综合利用的支持力度、秸秆收贮站的建设运作、禁止露天焚烧行为的规范、政府部门的责任……社会各界对上述问题反映强烈。

为了更好将秸秆露天禁烧和综合利用上升为全市人民的共同意志，11月23日，嘉兴市召开了首次立法协商座谈会，认真听取市各民主党派、市工商联、无党派代表人士的意见建议。嘉兴市副市长、民盟市委会主委柴永强在座谈会上说：“该条例既顺应了民心，也体现了立法精细化、实用性的特点”。

市人大法制委主任委员、常委会法工委主任何伟明介绍，在起草审议阶段与市各民主党派、市工商联、无党派代表人士协商座谈，既是一次政治协商，也是一次民主协商，这对进一步听取各界人士的利益诉求，提高法规质量大有好处。

在征求社会各界和有关部门意见时，不仅公开法规条文，还公开立法背景资料，并形成了提出意见的研究、处理和统一反馈机制。针对收集到的100多条意见建议，起草小组不回避不躲闪，而是逐一分析整理，并积极吸纳，回应社会各界的关切。

见到市人大常委会法工委发过来的《关于协商意见建议采纳情况的反馈函》，嘉兴市致公党市委会主委赵如英说：“很高兴，我提的几条建议都被采纳了。比如秸秆收贮运主体的范围，条例草案将农业经营主体修改为农业生产经营主体，这必将进一步激发广大群众参与秸秆综合利用工作的积极性。”

立法破解秸秆露天焚烧难题

客观而言，要从根本上遏制秸秆露天焚烧行为，就必须加强监管，切实做到依法办事、执法必严。为此，条例草案在对露天焚烧秸秆的当事人进行处罚的基础上，对农业生产主体不及时收集、处置秸秆造成严重后果的和被他人露天焚烧的，也设置了相应的法律责任，以此倡导农业生产主体及时收集处置好秸秆。结合嘉兴市行政处罚权划转和综合行政执法部门力量配备这一实际，明确规定由综合行政执法部门对本行政区域内秸秆露天焚烧实施监督检查和行政处罚，确保监管工作全面落实并取得实效。

前不久，嘉兴新嘉爱斯热电有限公司农林废弃物焚烧综合利用发电项目正式投入运行。据该项目的负责人称，项目投产后预计年可利用秸秆约25万吨，替代节约标煤约12万吨，新增年发电量2亿度，年供气量35万吨，实现年减排二氧化碳约25万吨，同时通过收购秸秆，这一项目每年可为农民增收数千万元以上。可见，加大查处力度只是“治标”，要彻底解决这一难题，治本之策还在于为秸秆找到新的出路。

对此，条例草案依据《中华人民共和国循环经济促进法》等规定，“市、县两级人民政府应当制定秸秆综合利用规划，并在每年的财政预算中安排一定数额的资金，用于支持秸秆综合利用工作”。条例草案同时指出：“要鼓励、支持设立秸秆收贮中心（站），推进秸秆综合利用收贮运服务体系建设。”

此外，为了大力推进秸秆利用肥料化、能源化、基料化、饲料化和原料化水平，条例草案规定要将秸秆综合利用的技术、设备、产品、项目纳入政府政策优惠或者资金补贴范围，制定出台政府扶持的具体目录，切实提升秸秆资源的综合利用率。

秸秆露天焚烧所带来的一系列后果，无人能够独善其身，也无人能够置身事外。市人大常委会法工委副主任罗建明指出，从眼前看，秸秆禁烧和综合利用主要是社会效益；但能否持久防患于未“燃”，关键在于形成良性的机制。据此，条例草案强调各级人民政府是推进秸秆露天禁烧和综合利用工作的责任主体，并进一步明确了市、县两级人民政府和有关部门的具体职责。

此外，由于秸秆露天禁烧的重点是广大农村，仅仅依靠环境保护、综合行政执法等部门的监管还显不足，必须要多管齐下，充分调动基层单位和社会力量广泛参与。因此，在条例草案中规定，要充分发挥镇人民政府、街道办事处和村委会的作用，同时加大对社会公众的宣传力度，做到家喻户晓，人人参与，最大限度地争取广大农户的理解与支持。

“凡益之道，与时偕行”。焚烧秸秆问题是在发展中出现的，解决它，也应将其置于农村现代化的宏阔视野中，需要运用法律思维和法治意识。12月份《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例（草案）》初审后，嘉兴市将在2016年2月份的常委会上再次审议。相信，嘉兴从立法着手，一定可以打赢秸秆露天禁烧这场蓝天白云保卫战。