土地整治 “整”出一片新天地

王丽

夏收时节，在河南省新乡市封丘县应举镇土地整治重大工程项目区，田成方、渠相通、路相连、能机耕，麦浪翻滚，机声隆隆，一派丰收景象。村民崔兴社高兴地告诉记者：“今年又是好收成！土地整治以后，每亩地的收割成本降低了15块钱，加上几次浇地用水的费用少了一半多，这两笔每年就能节省几百块呢。”

把零星分散、区块差异较大的耕地整治为集中连片的优质农田，不仅能有效破解土地耕作难、成本高等问题，还为促进适度规模经营和现代化生产创造了条件。整治后的土地身价也涨了不少，像崔兴社家的土地，原来村里一些大家都不愿意要的“鸡肋田”，如今都变成了“抢手货”，一亩地流转费达上千元。

据悉，河南省新乡市已累计实施各类土地整治项目270个，总投资近50亿元，土地整治总规模达300余万亩，覆盖全市耕地总量的一半以上。

这是我国土地整治的一个缩影。地还是那块地，利用方式的不同，使得项目区面貌焕然一新，农村生产生活条件极大改变。

土地整治：“暖心工程”“富民工程”

土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对遭到生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动。我国土地整治最初源自“土地整理”概念，发展至今包括农用地整理、土地开发、土地复垦、 建设用地整治等。

“杂交水稻之父”、中国工程院院士袁隆平说，良种、良法、良田是保证高产的三个基本条件，良种是核心，好的栽培技术是手段，良田是基础。我国人口众多，人均耕地不足1.5亩，仅相当于世界平均水平的40%左右，人地矛盾普遍。目前，我国中低产田的比例占全国耕地面积的2/3以上； 耕地细碎化问题突出，田坎、沟渠、田间道路占了 13%，土地利用效率低；农业基础设施薄弱，老化失修、功能退化、配套差等问题不同程度地存在，这些都已成为制约农业稳产高产和农业现代化发展的瓶颈。

此外，一些地区土壤污染严重，主要城市周边、部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。在6月初国务院印发的被称作“土十条”的《土壤污染防治行动计划》中开宗明义指出：“当前，我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重，已成为全面建成小康社会的突出短板之一。”另外，农村居民点散、乱、空现象比较普遍，城镇工矿建设用地“摊大饼”式蔓延扩张，低效和闲置问题仍然存在。

与此同时，我国土地生态环境退化趋势尚未根本扭转，全国土地沙化、盐碱化面积达20.25 亿亩，水土流失面积53.4 亿亩。我国还是世界上自然灾害最为严重的国家之一，受极端异常气候的影响，局地地质灾害呈易发高发态势，因自然灾害和生产建设活动损毁土地约1.12 亿亩，待复垦土地面积约6635 万亩。这些都对土地的可持续利用提出了更高要求。

人多地少的基本国情没有改变，随着工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进，用地供求矛盾更加突出，耕地保护和节约用地任务更加艰巨。尽管国家采取了一系列最严格的耕地保护和节约集约用地措施，但是全国近年来每年建设占用耕地仍然近600万亩。

思深方益远，谋定而后动。美丽中国、绿色发展呼唤统筹推进国土综合整治，优化国土空间开发格局。1997 年，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出：“积极推进土地整理，搞好土地建设。”1998年修订颁布的《中华人民共和国土地管理法》提出，“国家鼓励土地整理”。2001 年，国土资源部会同有关部门组织编制了《全国土地开发整理规划（2001-2010 年）》，拉开了全国有组织地开展土地整治工作的大幕。2012年3月，《全国土地整治规划（2011-2015年）》由国务院发布，促进土地整治步入了发展的快车道。2015年6月，国土资源部印发通知，正式启动“十三五”全国和省级土地整治规划编制工作。要求全国土地整治规划（2011-2015 年）在2015年年底前完成编制，省级土地整治规划在2016年6月底前完成编制。

乱石沟、荒坡、废砖窑变成了连片耕地，中低产田成了高产稳产田……“十二五”期间，我国总投资6000多亿元，建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，新修建排灌沟渠1000万公里，建成田间道路920万公里，经整治的基本农田质量平均提高 1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，规划期内农民人均年收入至少增加400元左右。在保护耕地和节约用地、促进新农村建设和城乡统筹发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。

在此期间，国家层面推动的重大项目和示范省建设可谓成效显著。

2008年以来，国土资源部会同财政部先后批复同意支持实施了14个土地整治重大项目。截至2014年年底，累计投资612亿元，新增耕地445万亩，建设总规模2777万亩。不仅保护了耕地红线，改善了农村生产生活条件，增加了农民收入，还大规模优化了农村土地利用结构和布局，提高了节约集约用地水平，形成了资金、技术、人力等生产要素的集聚效应。

以土地整治投入量和整治规模一直位居全国前列的河南省为例， 2009年，该省开始筹划建设全省历史上最大的土地整治重大工程——南水北调渠首及沿线土地整治工程。该工程预算投资51.97亿元，整治规模348万亩，涉及南阳、新乡两市五县，整治区域内的基本农田占95%以上。

2012年，南水北调中线工程丹江口库区（淅川县）移土培肥土地整治重大项目开始启动，该项目批复总投资19.71亿元，建设规模52.94万亩。

两大工程竣工后，河南将建成高标准基本农田340余万亩，新增耕地面积21余万亩，总投资预计达72亿元，新增粮食产量总计约11.5亿斤。这对于用全国6.5%的耕地生产出全国10.3%的粮食的“中原粮仓”河南来说，无疑是不断创造全国粮食生产史奇迹的又一大支撑。同时，每年数亿元的投资，对当地经济社会发展也有着巨大的拉动作用。

2010年5月，财政部、国土资源部根据报经国务院批准的统筹各项土地资金整体推进农村土地整治的有关部署，分别与河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、湖北、广西等10个省级人民政府签订了《整体推进农村土地整治示范建设协议》，提出以整体连片土地整治为抓手，以增加耕地数量、提高耕地质量为目标，改善农村生产生活条件，在全国发挥示范作用。

2014年，国土资源部对以上10个示范省组织开展了建设综合成效评估，结果显示，10个示范省按时完成了部省协议确定的建设任务，共实施示范建设子项目1094个，实际整治总规模2930万亩，建成高标准基本农田2322万亩，新增耕地面积184.4万亩，整治后耕地质量等别提高了0.84～1.7个国家利用等，合计提高粮食产能66.89亿斤。这对保障国家粮食安全、推进新农村建设和城乡一体化发展、促进生态文明建设发挥了重要支撑作用，成为“十二五”期间土地整治工作的突出亮点。

综合整治赢得多方叫好

夕阳西下，村民们晚饭后结伴沿着田间宽敞的水泥路散步，尽享美丽的田园风光，备感惬意。

这是海南省万宁市龙滚镇土地整治项目实施后带来的变化。

“土地整治不仅改善了农业生产条件，还促进了新农村建设，乡村处处换新颜。”龙滚镇新市村委会负责人感慨地说。

村民王殷川说，整治前周边村庄的道路多为土路，村民出入是“晴天一身尘，雨天一身泥”。土地整治后，宽敞的水泥路修到了村边，方便了百姓出入。每当傍晚和清晨，村民们相邀到田间路上散步，呼吸清新空气。不少游客还骑自行车沿着田间绿道欣赏美丽的田园风光。

该省国土资源厅土地整治办负责人称，土地整治是看得见摸得着的惠民工程，海南省把土地整治与社会主义新农村建设、旧村改造结合起来，将田、水、路、山、林、村统一布局，综合治理，将农村安全饮水工程、村道建设、农村生活垃圾污水处理工程等统筹纳入项目成片整治范畴，改善村容村貌，造福项目区百姓，推进美丽乡村建设。

走进乐东老邢田村，只见村道均为四通八达的水泥路，一幢幢崭新的民宅按规划建设，十分规整，村庄洁净，各家各户都用上了沼气，还建起了惠民水塔将自来水引到每家每户，使以往饮水困难的村民喝上了放心水。

河南省邓州市地处豫、鄂、陕三省交界处，素有“三省雄关”之称。该市地势平坦，临近著名的丹江口水库，土地肥沃，人均耕地1.56亩。近年来，该市的工业化和城镇化速度大大加快，工业用地矛盾比较突出。为了解决建设用地指标少的问题，搞好耕地保护，做到占补平衡，该市2012年以来，在土地开发整理方面投入了大量人力、物力、财力。与此同时，邓州市国土资源部门也发现：不少部门认为搞土地整治是国土部门一家的事，在实际工作中往往形成“一家干、多家看”的局面，造成了人为的力量分散；同时，随着国家支农惠农政策的不断落实，全市一年各种涉农资金大约在1亿元左右，但由于缺乏统筹，布局不统一，基本上是“各炒各的菜，各吃各的饭”，资金不能集中使用，无法发挥资金的叠加效应。

实践使邓州市认识到：适应社会主义新农村建设大形势，将各种涉农资金捆绑使用，推行土地综合整治势在必行。他们在全市推行政府主导、国土搭台、多方合作、群众参与的模式，捆绑项目，整合资金，统筹规划，实施田、水、路、林、村、房综合整治。并组成由市长任指挥长、32个部门一把手为成员的指挥部，揭开了邓州市推行土地开发综合整治具有历史意义的一页。

为了发挥典型示范作用，力争首战必捷，邓州市政府在充分调查研究并报请上级批准的基础上，立项桑庄、腰店两个乡（镇）建设土地综合整治示范区，项目规模3.1万亩，预计总投资7068万元，计划分两期3年完成施工任务，主要任务为土地平整、农田水利、田间道路、电力、农田防护等工程。

“各炒一盘菜，共办一桌席”，按照各部门资金的不同用途，项目指挥部明确：由国土资源部门承担涉及土地整理和“空心村”整治资金360万元；交通部门负责水泥道路建设140万元；林业部门负责规划生态林网建设，并在植树成活后为植树者发放资金补助2万元；科技部门负责投资太阳能建设1.4万元；电业部门负责高压线路建设80万元；农业部门负责投资种子改良、农药、化肥及机耕燃油34万元；农技部门负责购买农机补贴12万元；市委组织部、市计生委、腰店乡政府负责投资村基层组织建设活动场地24万元；文化部门和网通公司负责投资远程教育5000元；水利部门负责坑塘建设资金10万元。总之，每一个部门均按照各自不同的分工和政策许可，在共同推进项目区的建设中充分发挥自己的光和热。

目前，两乡镇的土地综合整治示范区已取得喜人进展。项目区内已整治自然村4个，修建宽4米高标准水泥硬化田间路33582米、生产路39108米，开挖排水沟71302米，植树6000余株，修建桥涵344座，新打机井305眼，已整治项目区新增耕地558.7亩。项目区内规划设立的高效农业区、畜牧养殖区、林果苗木花卉区、蔬菜示范基地、农副产品加工区、新农村试点以及教科文卫服务区等七个专业功能区基础配套设施已基本完成。园区内鲁大寨、辛庄、安子营、郭庄四个新农村建设点正加紧建设。放眼望去，项目区内着力打造的5000亩精品区已见雏形，水泥路两旁种植的风景树亭亭玉立，田间大路旁竖立的大型标志牌，凸显了项目区的景观效果。一个“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的高产高效基本农田示范区和“产业集聚、用地集约、布局优化、生态适宜、设施齐全、村容整洁、民生和谐”的社会主义新村已显现出来。

像万宁、邓州一样，越来越多的地方在实践中探索和推动土地综合整治，综合考虑田、水、路、林、村优化布局和现代农业建设，与各地经济社会发展规划有效衔接，与城镇建设规划有效衔接，与新农村建设各专项规划有效衔接，农村土地综合整治大放异彩，赢得多方叫好。这种整体谋划、统筹推进，适应了土地资源管理和农地规模化、集约化、现代化和城乡统筹发展的需要，最终实现了“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”。

后期管护困局待解

今年年初，一篇关于河南省辉县市土地整治项目质量不尽如人意的报道见诸报端，在当地引起不小的震动。针对媒体反映的问题，当地国土资源部门组成调查组，通过实地核查得出了项目区耕地质量符合相关要求的结论，并及时向社会各界反馈了核查结果，为事件画上一个暂时的句号。

说是“暂时”，是因为就土地整治而言，项目建设质量符合要求仅仅是个开始，后期管护对于项目服务寿命的影响更加重大。

在事件中公众的误解、疑惑折射出的是当下土地整治质量管护难的现实困境。

这种土地整治“后继无人”的问题在很多地方均有存在，如田间道路缺乏维护，坑坑洼洼，大部分生产路被农民挖窄或种上了农作物；土沟土渠杂草丛生，有的硬化沟渠被农作物秸杆和杂草杂树堆满，淤塞严重；平整土地后，按规划设计修筑的规则田坎，有的农户不久就按原承包面积范围改变田坎位置，田坎变得弯弯曲曲，极不规则，使得项目工程不能持续有效地发挥功能，影响了项目的投资效益。

在部分地区，“一年新，二年旧，三年变得不管用”的现象十分突出，给土地整治工作带来了不良的影响。

有报道称，在南方某县的土地整治项目实施建设过程中，“重建设、轻管护”的问题不同程度存在，特别是一些项目承担单位认为项目通过了验收就完成了任务。大部分项目在交付使用之后，工程管护常常出现三无，即“钱无人出，工无人派，损坏无人管”。

究其原因，当前在土地整治项目后期管护等方面没有制订全面详细的制度和措施，同时也没明确项目成果的所有人和后期管护责任人，如若这些问题不能得到有效解决，不但难以调动农民进行土地开发整理的积极性，已有的工程设施无法巩固，改善农业生产条件和生态环境的目标也将受到严重影响。

近年来，为加强土地整治项目管理，规范土地整治项目工程交付使用后的管护工作，山东、海南等省市均出台了《土地整治项目后续管护办法》，从后期管护内容、管护方案、管护方式、资金来源、管护职责、责任追究等方面作出了明确规定。

部分地区在土地整治项目后期管护中也探索了一些有效的经验和做法。如内蒙古自治区兴安盟扎赉特旗绰勒工作部兴华二期工程，对土地整治项目区机电井的管理办法是村里派一名电工负责供电，每亩地收水电费8元，流转外来包地的每亩地收10元。项目区供电有了保障，工程能正常运行使用和发挥效益，群众积极性提高了，增强了对工程的保护意识。

此外，还有土地整治项目区在后期管护中对主要工程项目制定管理方案，明确机电井及配套、输水管道主要以农户自管为主，村部与农户签订管护合同，明确管护责任和义务，妥善运行管理；田间道路、防护林属于受益农户较多的工程，由村集体管理；输电线路、变压器转交电力部门统一管理，专业维修。项目区边缘有农业设施工程和养殖户，提供给他们项目内的井灌设施使用，既方便了他人，又起到了看管的作用，一举两得。

从各地的实践来看，要做好土地整治项目的后期管护，选好管护主体是关键。有专家指出，要按照“谁受益、谁管护”的原则，因地制宜确定管护主体。各地应根据受益范围，确定负责管护的实施主体是各级人民政府，还是项目区群众成立的工程设施管护组织。管护主体确定后，自己无力承担田间道路和水利设施维护工作的，可以通过市场竞争方式确定一家承担具体工作的单位，并围绕农田水利工程设施的完好，能够正常使用；田间道路通行的畅通，满足项目区的生产生活需要等目标，明确管护单位的权利和义务。

此外，还要建立长效的制度机制。一旦项目建设完成，后期的诸多管理问题也会接踵而来，项目工程的后期管理同样紧迫与关键。应建立健全土地综合整治项目评估考核机制和全程风险监管与防范机制，加强资金的整合与管控，定期对项目工程进行质量评估，重点加强村域土地综合整治的后期管护和土地综合整治的质量、生态、效益和用途的全程监测，实现全方位、全过程、全领域的综合管理。

“春风云路人家，绯桃白李黄花，小院修竹新瓦，荷塘月下，陶公也想听蛙。”国务院副总理马凯到巴中调研时，曾这样生动地描绘受益于土地整治项目的巴中新农村。挥毫泼墨做“活”土地文章，在同样的土地上，我们不仅将收获更多的粮食、更高的收入，还将收获更美好的生活、更科学的发展！[ ]