降低实体经济用地成本的基本思路

黄征学

根据供给侧结构性改革中“降成本”的总体要求，加快用地成本结构性改革，既降低实体经济的用地成本，又促进土地集约节约利用，具有重大的理论和现实意义。

一、总体形势

我国经济进入新常态以来，经济社会发展对土地的需求有所下降，土地价格增幅开始回落，土地成交量大幅下降，土地一级市场流拍率持续攀升。

2014年国土资源统计公报显示，全年共批准建设用地40.38万公顷，同比下降24.4%。2015年前三季度全国国有建设用地供应33.43万公顷，同比下降12.3%，降幅较上半年收窄9.1个百分点。与此相对应，城市土地需求明显不足，根据“标准排名机构”的统计，截至2015年12月13日，全國100座城市在2015年共出让土地12493块，最终成交10003块，2490块土地流拍或流标，流拍率为19.93%。

土地有效需求不足直接导致地价上涨乏力。2015年三季度末，全国105个主要监测城市综合、商业、住宅、工业地价分别为3606元/平方米、6701元/平方米、5421元/平方米和757元/平方米。四类用地价格环比增长率分别为0.9%、0.7%、1.2%和0.7%，较上一季度分别持平、下降0.2个、上升0.2个和下降0.1个百分点。同比增长率分别为3.3%、2.6%、3.4%和3.5%，较上一季度分别上升了0.3个、下降0.3个、上升0.7个和上升0.1个百分点。

地价（或地租）内生于经济系统，与经济系统的其它结构性变量保持一定的比例关系。地价（或地租）过高，将增加经济系统运行成本，甚至影响经济系统健康运行。地价（或地租）过低，将限制市场配置资源的能力，导致资源的闲置和浪费。在培育土地市场的过程中，我国地价（或地租）形成机制也经历了“干中学”的发展历程。长期的低价供地导致城乡建设用地节约集约利用程度都比较低下。据统计，目前我国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%—15%，农村居民点空闲和闲置用地面积达200万公顷，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达600万公顷，相当于现有城镇用地规模的3/4。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约50万公顷，占全国城市建成区的11%。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也指出土地城镇化快于人口城镇化。农村人口在1996—2012年中减少1.33亿，农村居民点却增加了203万公顷。2014年，我国城乡建设用地3019.92万公顷，城市人均建设用地超过130平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，高出国家人均100平方米的控制标准30%多；农村人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值（150平方米/人）45.3%。

在土地需求开始下降、土地价格（或地租）上涨动力不足、土地闲置量大的前提下，应用行政手段大幅度降低土地价格，不利于土地节约集约利用。协调好提高土地节约集约利用水平和降低实体经济用地成本二者之间的关系，是要在调整有形成本结构的基础上，大幅度降低交易成本等无形成本。

二、基本原则

（一）坚持节约集约与降低成本相结合的原则

遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，强化约束性指标管理，落实建设用地总量和强度双控行动，将资源利用双控指标纳入经济社会发展综合评价体系。打通集体经营性建设用地流转通道，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，系统整治农村低效利用和空闲建设用地，提高农村集体建设用地节约集约利用效率，调节城镇用地供求关系，降低实体经济用地成本。加快建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，完善《全国工业用地出让价最低出让价标准》，鼓励和支持房地产价格有序下调，适度、适时调整城镇基准地价，引导社会预期。

（二）坚持全面降价与突出重点相结合的原则

按照供给侧改革“降成本”的总要求，根据经济发展形势，合理制订土地出让底价和土地出让面积，切实降低实体经济用地成本。结合国家产业发展方向和地方经济转型目标，依据企业类型、规模和环节，设计不同的供地方式，缓解企业资金压力。以《全国主体功能区规划》划分的区域类型为基础，以《国家新型城镇化规划》为依托，建立和健全不同区域、不同规模城市供地规模、价格浮动比例，实行差异化的土地政策。

（三）坚持降低成本与维护农民利益相结合的原则

牢牢把握“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的总要求，根据中央统一部署，加快开展农地制度改革试点，破除城乡土地二元市场的藩篱，鼓励和支持城市土地一二级市场联动经营，缓解政府财政资金压力，降低实体经济用地成本。同时，加快构建合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，切实维护农民利益。

（四）坚持降无形成本与有形成本降相结合的原则

按照中央提出的“降低制度性交易成本”的要求，转变政府职能，简政放权，激发市场活力。进一步理顺国土资源管理体制，推动政府向市场、政府向社会、上级政府向下级政府放权，简化审批程序，提高办事效率。以推进土地审批制度为核心，以完善农地产权制度为重点，以土地规划、用途管治为手段，强化土地市场基础设施建设，促进城乡土地要素自由流动。尊重地方首创精神，鼓励开展城镇低效用地、农村建设用地和工矿废弃地再开发，增加土地储备和供给。创新土地开发经营模式，加快清理不合理税费，降低土地开发成本。

三、基本思路

（一）以降交易成本为主，降低实体经济用地成本

用地的交易成本主要指取得用地过程中花费的时间和货币成本。由于农地产权制度不完善、土地征用制度不合理、土地审批制度较繁琐，用地交易成本比较高。特别是征用土地范围内涉及基本农田以及多种地类时，需要政府部门层层审批和部门之间联合审批，时间成本非常高昂。即便顺利获得农用地转用和征地批文，但由于土地征用范围宽泛、土地补偿标准低和土地收益分配不合理等问题，土地征用也面临许多不确定性，甚至引发群体性事件。法制网舆情监测中心发布的《2012年群体性事件研究报告》显示，全年22.2%的群体性事件与征地强拆有关。因此，有些地方即便批准了用地，但由于取得用地难，土地也不能有效供应。安徽省国土资源厅数据显示，2007—2013年，全省累计批准新增建设用地13.46万公顷，其中批而未供的土地面积占26.4%。不断完善土地市场，降低交易成本，已迫在眉睫。

以推进土地行政审批制度改革为切入点，理顺国土资源管理体制，明确与国土资源管理相关的部门对土地管理的权限和职能，并以法律或制度的形式确定下来。进一步放松土地市场管制，弱化行政管理，强化空间用途管制，划定城市增长边界，划定生态保护红线，用更富有弹性的方式管理农用地转用。加快农地产权“还权赋能”步伐，明确各种权能的权利义务关系，奠定城乡统一建设用地市场运行的制度基础。深化土地征用制度改革，缩小土地征用范围，不断推进土地征用收益分配制度改革。进一步明确土地储备机构和储备土地的性质，明确土地储备制度功能，发挥土地储备调剂市场余缺的作用，积极运用土地政策參与宏观调控。加快制定相关的中介制度，鼓励中介机构的建立和发展，促进土地市场中介的专门化，使土地市场的运行有序化、高效化。

（二）以降费为主，完善土地租税费体系

土地租税费体系是用地成本的主要组成部分。长期以来，在“以地生财”的利益驱动下，地方政府为确保财政收入的增长，往往存在“重费轻税”的思想，导致土地乱收费现象愈演愈烈，不仅侵占税基，而且冲击正常的税收。据不完全统计，我国现行税制中与土地直接或间接相关的税种包括耕地占用税、城镇土地使用税、营业税、城市维护建设税、土地增值税、房产税、印花税、契税、企业所得税及个人所得税等10余种。各种费用更是名目繁多。近几年来，各地大力推进审批制度改革，清理整顿行政事业收费，成效显著，但各种收费名目依然较多。以降费为主，完善土地租税费体系已刻不容缓。

坚持“谁使用谁交费，不使用不交费”的原则，合理确定土地投资或使用管理补偿标准，大幅度压缩各类收费。必须征收的费必须符合两个条件：一是国家或集体经济组织为进行基础设施建设或改善土地利用条件而投入劳力或资金。如城市基础设施配套费、摊位费等。二是土地使用者只有从这种投入中获得收益，才能交纳费用。按照“取之于地，用之于地”的思路，合理分配地租收益，进一步规范地租使用，提高资金使用效率。高度重视税负公平问题，合理设计计税依据、税率、扣除项目和减免标准，优化土地资源配置，促进土地合理利用。弥补“缺位”税收，提高保有环节税收，促进土地节约集约利用。加快合并相同税种，避免重复征税，降低实体经济负担。在理顺土地租、税、费体系的基础上，适时扩大房产税的试点范围和试点规模，让地方政府能从土地交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的收入来源。

（三）以重点区域和重点领域为主，促进用地成本有序降低

党的十八大对“三生”（生产、生活、生态）空间提出了明确要求，但总体上我国城市“三生”空间的结构不合理，突出表现在建设用地和工业用地的比重偏高。如，香港和日本三大都市圈建设用地占土地面积的比重分别为21%和18.4%，而我国沿海部分地市建设用地占土地面积的比重超过30%。同样的，我国工业用地占城市建设用地的比重多在20%以上，而欧美发达国家工业用地占比一般在15%以下。新增建设用地中工矿用地占比也比较高。2014年中国国土资源公报显示，工矿仓储用地占新增建设用地的37.4%，是所有供地类型中占比最高的。因此，发挥价格的杠杆作用，调节土地利用结构，降低实体经济用地成本，不应对所有区域、所有产业一视同仁，而要体现区域发展和产业发展的战略导向。

按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用和土地管理政策，科学确定各类用地规模和地价调整方向。鼓励和支持优化开发地区充分利用土地价格杠杆，降低工业用地比重，提高现代服务业、公共绿地和公共服务用地比重，促进土地利用结构合理化。扩大重点开发区建设用地规模，适度调整工业用地和其他用地价格比例，合理分配各类建设用地比例，优先保证居住、基础设施以及符合发展趋势的先进制造业等的用地。结合《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》实施，因地施策，针对不同规模城市，探索差异化的土地管理体制，实行差别化的土地政策。结合国家产业发展政策、产业发展方向和供给侧结构性改革，因业施策，针对新产业、新业态、中小企业，探索实行“租让结合，先租后让”的用地供应制度，积极推行用地出让弹性年期制，缓解企业资金压力。稳定产能过剩行业工业用地价格，用价格机制淘汰“僵尸企业”，降低工业用地比重。适度调整住宅用地出让底价，增加城市居住用地。合理控制水利、交通、能源等基础设施用地增长。

（四）以盘活存量土地为主，增加土地有效供给

我国不到世界10%的土地却要养活世界22%的人口，人地矛盾非常突出。改革开放以来，随着经济发展大量占用农用地，不仅粮食安全问题越来越凸显，而且“三生”（生产、生活、生态）空间也越来越不协调。农用地转为建设用地的空间被大大压缩。盘活存量是未来增加建设用地供给、缓解建设用地供需矛盾的重要选择。从目前的情况看，以城镇内部集体建设用地和开发区为主的低效用地、以“空心村”为主的农村宅基地、以资源枯竭型工矿为主的工矿用地将会是国土开发整治和盘活存量土地的重点内容。

以全面贯彻落实《关于推进土地节约集约利用的指导意见》为契机，总结推广上海“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”五量调控的管理策略，开展节约集约用地初始评价，创先盘活存量建设用地利益平衡机制，建立健全土地节约集约用地标准，完善用地取得、供地方式、土地价格等方面的激励政策，加快盘活存量土地。按照十八届三中全会提出的“建立城乡统一建设用地市场”的目标，坚持“同地、同价、同权”的原则，加强顶层设计，鼓励地方创新，破解体制机制障碍，形成不同类型存量建设用地盘活模式，并加快成熟模式的推广应用。完善“人地挂钩”和“增减挂钩”的双挂钩政策，科学估算人口转入地区城镇新增用地规模与人口转出地区土地整治规模，搞好城乡建设用地增减平衡。探索带“土地指标”入城的可行性，妥善解决好农业转移人口安居、就业、子女教育、社会保障等民生问题。

（作者单位：国家发展改革委国地所）