民企为何“站在门外看”

顾仲阳 欧阳洁 李心萍 赵展慧

“明明技术门槛不高，可招标的框框却不少，一些PPP（政府与社会资本合作）项目成了‘萝卜招标’”“有的地方PPP项目招投标直接宣称优先考虑国企”…… 日前，不少民企负责人吐槽，一些PPP项目招投标设置的各种壁垒和门槛，让企业没得投。因此，不少民营企业对PPP项目观望多、出手少。

没得投——准入门槛、地方保护主义，把民企挡在门外

“明明技术门槛不高，可招标的框框却不少，一些PPP（政府与社会资本合作）项目成了‘萝卜招标’”“有的地方PPP项目招投标直接宣称优先考虑国企”…… 日前，不少民企负责人吐槽，一些PPP项目招投标设置的各种壁垒和门槛，让企业没得投。

不必要的规模、资质等门槛把一些民企挡在门外。河北一位做市政工程建设的民营企业家陈先生说，一些地方城市道路等技术门槛并不是太高的PPP项目，招投标中却明确提出了不少高要求：有的要求“企业要有20年以上行业经验”，有的要求“取得多项国际证书”，还有的要求“行业顶级资质”……陈先生前段时间在东北某市参加了一个海绵城市PPP项目招投标，工程标的不算大，却要求投标企业具备市政特级资质。“市政特级企业全国也没多少家，这已经不是谁适合选谁，而是谁大选谁。”

地方保护主义成了阻碍民间资本进入PPP项目的重要壁垒。“最典型的就是为获得当地PPP项目投标资格，外地企业须办理一系列繁杂的备案手续，或者要与本地企业合作才能参与竞标。”一位参与了多次地方PPP项目招投标的民营企业家说，备案手续往往要盖十几个部门的公章，增加成本不说，等手续办完了，竞标时间往往也过了。

“更夸张的是，在一些项目招标中，备案手续只有拿到招标文件后才能办理，而且要求更为严苛，经常包括与项目本身无直接关系但外地企业又较难在短时间内实现的指标，例如，要求在当地的办公室面积必须超过多少平方米等。”该企业家表示，由于地方保护主义，许多PPP项目在没有充分竞争的情况下“花落本地”。

对民企的身份歧视，则是影响民间资本进入PPP项目的一大问题。四川远舰建设集团董事长杨远见颇有感触地说：“现在一些PPP项目就是为国有企业‘量身定做’的，很少有民企参与的份儿。一方面，因为国企能从银行贷到更低成本的资金，另一方面，政府也想避免引发道德风险质疑。”

“许多企业家反映，各地优质的PPP项目基本上都被国企垄断了，民企要投资PPP项目难度比较大，特别是取得好项目比较困难。”财政部副部长刘昆坦言。

财政部条法司副司长赖永添也表示，目前参与PPP项目的社会资本主要是国有企业，而PPP的本义是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，建立起合作共赢的长期伙伴关系。

对于民企反映的“PPP项目政府不爱带他们玩”，湖北省老河口市常务副市长伍军分析了两层原因：客观上讲，PPP项目一般投入大、回报周期长，对企业融资能力等有较高要求，所以一般在招标之前会进行资格预审。如果民营企业规模偏小、融资等能力不够，往往就被挡在了门外。主观上说，PPP项目在一些地方变成国企的“盛宴”，也有地方政府为自身规避风险的考虑。伍军坦言，价格发现阶段定价高低是否涉及利益输送；项目一旦失败，国有资产会不会流失——这些问题一旦涉及民企，都很难说清楚。交给国企去做，项目出了问题，最多是决策风险，其他风险很小。

“一些地方为PPP项目设置一定的门槛确实有其合理性，但应更注重企业的建设运营能力，而非企业性质。”全国工商联环境商会会长赵笠钧说，现在有些地方政府把PPP模式视为传统融资平台的替代，过分强调了PPP项目的融资功能，忽略了PPP项目真正的落脚点在于提供专业、高性价比的公共产品和服务。“这样一来，融资能力强、成本低的国企自然有更多的机会，而一些专业能力更胜一筹的民企往往分不到一杯羹。”

“一些地方选择合作伙伴时应忽视所有制的差别，让那些真正能够提供好的公共产品和服务的企业得到更多的机会。”赵笠钧说，民营企业也必须自立自强，有更多的担当，“若是满脑子想着怎么偷税漏税、偷工减料，就很难获得社会的尊重和认同。”

不好投——融资难融资贵，项目回报率低，价格调整机制不完善

有的项目想投没得投，有的项目能投却不好投。

业内人士普遍认为，融资是PPP项目顺利实施的关键一棒，然而这一棒时常“掉棒”。接受采访的企业家和专家普遍认为，当前PPP项目存在融资难、融资贵、期限错配等问题，而且对民营企业来说这些问题更突出一些，需要着力解决。

融资难让民企投不起。东方园林生态股份有限公司总裁左志介绍，很多金融机构还没有推出专门针对PPP模式的信贷政策和金融产品，基本上还在沿用原来的贷款办法和条件。现在PPP项目操作中，政府已把项目付费或者补贴资金纳入了财政预算，也经过了人大决议确认，但很多银行还提出来需要股东担保、资产抵押，特别是针对民企。

为多个PPP项目提供过法律服务的北京隆安律师事务所合伙人方玲认为，PPP是典型的项目融资，贷款偿还以项目未来现金流为保障，银行对项目发起人其他资产基本没有追索权，金融机构不能简单沿用“以抵押担保锁定风险”的方式进行风险管理，金融服务模式亟待创新。

“融资方式比较单一，还是以银行贷款为主，这是PPP项目融资难的一个重要原因。”国务院发展研究中心研究员孟春认为，缓解当前的PPP融资难题，主要应从两方面发力：一方面，推动融资主体多元化，加快完善多层次资本市场建设；另一方面，推动融资方式多样化，比如在项目公司组建阶段，可以吸引各类基金直接投资，或是使用公司债、发行非公开定向债券等工具获得流动资金。

除了融资难，融资贵同样突出。

陈先生说，市政工程业一般的民企融资成本在8%左右，规模小点、实力弱点的往往在12%以上，而不少PPP项目回报率也就在6%～8%，不少民企“玩不起”。

收益率偏低也直接降低了PPP项目对民企的吸引力。

采访中，民营企业家说，一些地方推出的PPP项目清单，几乎都是收益率极低的公益、准公益类项目，让民企很难有“胃口”。东南某省一个沿海城市，政府拿出的PPP项目清单全是图书馆、展览馆等纯粹靠政府付费的项目，当地有企业看后说：“这种项目，请我都不去，更何况还要招标了。”

在这方面，一些地方政府也有自己的理由。中部某省一位市长表示，近年来，为支持公共产品公共服务建设，国家推出了专项建设基金，由国开行、农发行等政策性银行提供中长期政策性贷款，年利率往往能低一两个百分点。“如果不引进社会资本，政府完全可以申请这种贷款自己做。现在采用PPP模式，那社会资本的回报率自然也不能太高。”

价格调整机制滞后也让民企心里没底。不少民企对投资水务、铁路货运等领域表现出了浓厚的兴趣，但由于我国水价、铁路运输价格还属于政府定价或指导价，调价机制不灵活，项目盈利前景不明，企业因而不好出手。

专家认为，与物价指数等挂钩，准确反映成本变动，是PPP项目实施中公共部门与社会资本争议的焦点之一，因此，建立合理的价格调整机制和利益平衡机制非常重要。

不敢投——一些地方政府不守信，退出机制不畅，民企觉得风险大

采访中记者发现，面对PPP“盛宴”，很多民企“站在门外看”，还有一大原因是他们“不敢吃”。

一些地方政府契约意识不强，让民间资本投资缺乏安全感。

地方政府换届换领导往往会对项目的持续性、稳定性产生较大影响。某市政府为了完成环境绩效考核指标，引进河北某环保企业承担所辖某县一个小型PPP项目，并承诺以后将其他县的环保项目都打包给这家企业建设运营。然而，签约后不久，决策的领导便调离了原岗位，新领导上任后不理旧账，造成了事实上的违约。“全市环保项目打包让企业投资才有可能实现规模效益，就是看中这个承诺，当初才投资了这个不挣钱的PPP小项目。现在承诺泡汤，我们算是被套了。”该企业负责人说。

政策多变导致投资风险增加，也让很多民企望而生畏。其中规划多变就非常典型。“规划规划，墙上挂挂，纸上画画，不如领导一句话。”浙江一家做旅游投资的民营企业家说，有个老乡在云南某县投资了一个景点开发PPP项目，开始政府规划很明确，通景公路等配套建设同步进行。然而，当公司项目基本完成时，公路压根还未开工，原因是在景区附近新规划了一个房地产开发项目，开发商承诺协助修路。但是，这两年房地产不景气，房地产项目到现在还没开工，而道路瓶颈已严重地制约景区经营。

政府履约兑现难，也让投资风险不容小觑。“我们代理过某个污水处理PPP项目，协议签署的污水处理价格较高，后来政府单方自行降低了收费标准。”方玲介绍，有个别地方政府为加快发展，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资，项目建成后，政府往往难以履行合同义务，直接伤及合作方利益。

退出机制不畅更让民企投资顾虑重重。PPP项目周期长，不确定因素多，民企投资不仅要看“钱景”，还要看退路。虽然2014年年底发改委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出，政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”，但并未明确具体的操作流程。实际操作中，由于融资合同的股权变更限制较多、合同体系之间的交叉性较强等原因，民间资本很难以正常方式退出。不少民营企业家表示，现在政策对退出机制的安排，偏重于非正常方式退出情形下的临时接管、政府回购等，不到万不得已，企业肯定不愿意非正常退出。目前，对正常退出情形下的政策安排还不够完善，企业参与PPP项目肯定会有所顾虑。