紧扣发展大局狠抓改革落实

徐绍史

今年是“十三五”开局之年，也是供给侧结构性改革的攻坚之年。党中央、国务院高度重视经济体制改革工作。习近平总书记指出，要把抓改革作为一项重大政治责任，坚定改革决心和信心，增强推进改革的思想自觉和行动自觉，以钉钉子精神抓好改革落实。李克强总理在今年的《政府工作报告》中强调，要围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，进一步激发市场活力和社会创造力。

一、引领经济新常态、贯彻新发展理念，紧紧围绕供给侧结构性改革深化经济体制改革

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，国内外发展环境和条件正在发生深刻变化。“十三五”的形势和任务，概括起来核心是四句话，一是引领经济新常态，二是贯彻新发展理念，三是跨越中等收入陷阱，四是全面建成小康社会，这也是当前和今后一个时期经济体制改革面临的重要而紧迫的课题。做好2016年经济体制改革工作，要着力把握好两个方面的要求。

一方面，要准确把握当前经济形势，以改革创新培育新动能、发展新经济。重点是要科学准确研判经济发展形势。

一是我国经济发展进入了新常态。这是当前和“十三五”时期中国经济发展最重要的阶段性特征。新常态的3大特点就是速度变化、结构优化、动力转换，应该说，我国经济增速“换了一挡”，经济结构“升了一级”，动能转换“进了一步”。

二是今年以来经济实现平稳开局，出现了不少新的积极变化。总体上看，一季度经济运行实现了稳中有进、平稳开局，呈现“三稳”、“三升”和“一保持”。“三稳”，就是农业生产稳、就业收入稳、社会大局稳；“三升”，就是消费结构升级、服务业和战略性新兴产业比重上升、重点经济区发展带动作用提升；“一保持”，就是主要经济指标保持在合理区间，同时积极因素正在增多，社会预期、市场信心逐步提升。取得这样的平稳开局，改革开放发挥了重要作用，简政放权有效激发了微观主体的发展活力，供给侧结构性改革正在发挥积极作用，创业创新促进了各类新经济形态蓬勃发展，对外开放有效拓展了经济发展新空间。

三是当前经济依然面临着下行压力。国内外经济环境更加错综复杂。从国际看，世界经济缓慢复苏、低速增长，主要经济体宏观政策效应外溢，新兴经济体和发展中国家资金外流、本币贬值、财政赤字增加，形成回溢效应，外溢效应和回溢效应相互传导和叠加；国际大宗商品价格振荡，金融市场波动，地缘政治冲突激化。这些不稳定不确定因素通过不同途径影响我国经济。从国内看，行业、企业、区域分化还在进一步深化，有效需求总体偏弱，有效供给不足问题比较突出，发展新旧动能转换比较艰难，就业、金融、企业经营等领域不少风险还在加快集聚，经济下行压力依然较大。

改革是最强大的发展动力。我们必须紧紧围绕引领经济新常态、贯彻新发展理念，更加重视以体制创新促进技术创新、产品创新、组织创新、市场创新，加快经济结构调整和发展方式转变，强化体制动力和内生活力，确保经济运行在合理区间，为稳增长、调结构、惠民生、防风险创造良好环境。

另一方面，要依靠全面深化改革，着力推进供给侧结构性改革。供给侧结构性改革是经济转型升级的突破口和着力点，是中央对新常态下“怎么干”的具体要求和精准施策。重点是围绕提高供给体系质量和效率深化改革，通过优化要素配置和调整生产结构，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，完成好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板“三去一降一补”五大重点任务，用改革的办法推进结构调整，推动经济持续健康发展。推进结构性改革，经济体制改革大有可为。

首先，既要重视资金等要素供给的作用，更要注重制度供给的作用。尽快补上制度供给短板，增强国有经济活力，完善产权保护制度，激发和保护企业家精神，促进要素自由流动，完善公平竞争的市场环境。

其次，在解决结构性问题上，既要重视一般性政策的运用，更要注重运用市场化的办法。通过简政放权、完善现代市场体系、形成市场决定价格机制等，降低制度性交易成本，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。

二、勇于担当，真抓实干，扎实做好2016年经济体制改革工作

全国发展改革系统改革任务非常繁重，概括起来主要是五方面：

一是《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》部署由发改系统牵头的年度重点改革，一共有40项，其中作为第一牵头单位的有29项，这些任务要求上半年出手。二是国务院《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》部署的10个领域50项年度重点任务，发改系统既要做好自身牵头的改革，还要做好文件落实的综合协调。三是发改系统牵头实施的重点改革，包括电力体制、国有林场林区、盐业体制、油气体制、公务用车制度，以及行业协会商会与行政机关脱钩、培训疗养机构等改革。四是涉及发改系统自身职能的重大改革，包括行政审批制度、投融资体制、价格改革等。五是抓改革督促落地，包括党中央、国务院部署已出台方案的改革，以及国家综合配套改革试验等，都需要加强督促和总结，确保改革举措扎实落地、取得成效。

总之，要一手抓具有重大牵引作用的改革新举措出台，加快推进基础性、支柱性改革，注意系统集成；还要一手抓已出台改革方案的落地，切实解决经济社会发展中的突出问题，使人民群众有更多获得感。今年，要着力抓好8个方面的重点任务。

第一，深化企业改革，着力增强市场微观主体活力。经济强不强，市场活不活，关键看企业。要通过改革，不断激发企业活力和社会创造力，促进实体经济发展，为稳增长、调结构带来源头活水。

一是打好国企改革攻坚战。随着国有企业改革指导意见等“1+N”系列政策文件陆续出台，国企改革顶层设计“蓝图”基本形成，今年要着力抓好“施工作业”，努力取得实质性突破。关于混合所有制改革试点这项工作，由国家发改委和国资委牵头，今年要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域，选择一批国有企业开展混改试点示范，近期将启动央企混改第一批试点，各省也要分别选择3—5家地方国企开展试点。在工作中，要充分发挥市场机制作用，因地施策、因业施策、因企施策，避免“为混合而混合”。各地国有企业都不少，要在中央统一部署下，结合自身实际抓好国企改革。尤其是东北地区，国有经济比重比较高，存在的问题尤为突出，历史遗留问题也比较多，体制机制改革不到位是经济困难的重要原因。要大力支持总部设在东北地区的中央企业先行开展改革试点，以“壮士断腕”的决心推进地方国企改革，按照市场化的要求推动企业改革发展，大胆探索，先行先试，既解决自身问题，又为面上改革探索路径、积累经验。

二是大力推进重点行业改革。以电力、油气、盐业为重点，推进政企分开，开展特许经营，放开竞争性业务，强化政府监管。电力体制改革方面，围绕推进电力市场化交易，开展电力体制改革综合试点，做好售电侧改革、输配电价改革、可再生能源就近消纳及电力市场建设等专项试点工作。石油天然气体制改革方面，着力推进油气干线管道独立，放开油气上游勘查开发、进出口、下游环节竞争性业务，分离油气辅助服务业务。油气改革是继电改之后推出的又一重大改革，希望各地发改委积极配合，扎实做好改革实施工作。盐业体制改革方面，重点是打破不合理的区域限制，放开政府定价，取消产销领域的计划管理，建立食盐储备制度，实现产销一体、跨区经营、市场定价，保障食盐稳定可靠供应。

三是激发非公有制经济活力。非公有制经济吸纳了80%的城镇就业人员，是社会主义市场经济的重要组成部分。促进非公有制经济发展，一方面，要在市场准入、要素使用、政府服务等方面与公有制经济同等对待，提供公平竞争的市场环境；另一方面，要在强化产权保护、激发企业家精神上出台有力举措。通过改革，健全相关体制机制和政策体系，向市场释放正面信号，改善预期，增强信心，给市场和民营企业下“定心丸”。各地也要多想办法、多出实招，为非公经济发展营造良好环境。

第二，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，着力增强经济发展内生动力。聚焦束缚大众创业万众创新、企业投资经营和便民服务的突出问题，继续取消下放审批权，把“放、管、服”改革引向深入，强化“放”的协同性，提高“管”的有效性，增强“服”的主动性。地方和基层要加强能力建设，确保把中央下放的权力接住管好，加强事中事后监管，做到放管结合、放而不乱。重点任务主要有3项。

一是建成用好放管服“2张清单4个平台”。“2张清单”，就是行政审批事项目录清单、权力责任清单。2张清单既是对政府自身的约束，也是对社会的承诺，更是接受社会监督的依据。今年，国家发改委被列为国务院第一批权责清单编制试点单位，地方政府权责清单也要全面公布，各地发改部门要切实抓好2张清单的落实。“4个平台”，就是投资项目在线审批监管平台、全国信用信息共享平台、公共资源交易平台和12358价格监管平台。投资、信用、价格的3个平台去年底之前已基本实现了全国联网，下一步要重点推进投资项目审批、核准、备案的“一张网”运行，把重点项目库三年滚动投资计划等对接到投资项目在线审批监管平台上，把各种信息向全国信用信息共享平台归集，进一步强化价格投诉举报和价格信息监测。公共资源交易平台，今年6月份要实现省、市、县三级联网，11月份实现全国联网，土地出让、矿业权交易、工程承包、政府采购等都要放到这个平台上进行交易。各地要明确时间节点，加快工作进度，做好与4个平台的联网对接，用好大数据，为强化监管和调控、优化服务提供支撑。

二是做好市场准入负面清单制度试点。去年国务院出台了实行市场准入负面清单制度的意见，明确在上海、天津、福建、广东等4个自贸试验区所在省市先行试点。各相关省市要在总结外资负面清单制度基础上，扎实做好试点工作。各地可以先做一些准备，试点进行到一定程度将会进一步扩围。

三是加快信用体系建设。这几年信用体系建设成效很大，统一社会信用代码、失信联合惩戒等各项工作都取得了重要进展，司法失信、税务失信、上市公司失信、工商企业失信等四个方面的联合惩戒效果非常好。今年，要在信用法律法规和制度标准体系建设、实施统一社会信用代码、全国信用信息共享平台二期建设、信用信息归集共享、守信联合激励和失信联合惩戒等方面，加大工作力度，加快构建以诚信为核心的新型市场监管体制。

第三，深化投融资体制改革，发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用。我国投资潜力很大，要进一步创新投融资体制机制，充分激发社会资本投资积极性，形成多元化、市场化、可持续的基础设施和公共服务投入机制、运营机制，进一步让投资精准有效，真正起到补短板、调结构的作用。前不久，中央全面深化改革领导小组审议通过了深化投融资体制改革的意见，下一步重点是从3个方面抓好落实。

一是确立企业投资主体地位。最大限度缩减政府审批范围，建立以“政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束”为核心的投资管理模式，平等对待各类投资主体，放宽放活社会投资。对确需政府核准的投资项目，优化服务流程，创新服务方式，实行并联核准制度，提升服务效率。目前，有些地区已经实现企业投资零审批，通过项目建成后的验收环节加强管理，这方面还需要加大改革力度、进行深入探索。

二是改进政府投资管理。今后政府投资主要投向社会公益服务、公共基础设施、生态环境保护、社会管理、国家安全等领域，原则上不再直接投入竞争性领域。鼓励地方政府根据发展需要，依法发起设立基础设施、公共服务和产业引导等各类基金，更好发挥政府投资“四两拨千斤”的作用。

三是创新投融资机制。更好发挥民间投资作用，加快推进基础设施和公用事业特许经营立法，大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，更好推动政府和社会资本合作模式在更大范围、以更大规模推广，畅通项目融资渠道。

第四，深入推进价格改革，加快完善市场决定价格机制。这几年，我们推进价格改革的力度很大，中央、地方具体定价项目分别缩减80%和55%以上，电价、气价、油价、铁路运价等改革都取得了积极进展。要抓住物价总水平基本稳定的有利时机，持续深入推进价格改革。

一是推进输配电、医疗服务、铁路客运3大重点价格改革。输配电价改革是电力体制改革的关键环节，今年试点范围已扩大到18个省级电网和一个区域电网，2017年全面推开。下一步，要研究制定科学合理的输配电价管理办法，促进企业合理投资。医疗服务价格事关百姓民生，要坚持调放结合，强化价格与医药、医保、医疗政策衔接联动，确保医疗机构良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加。铁路客运价格改革关系群众切身利益和铁路行业长远发展，年初我们放开了高铁动车组票价，下一步要继续推进铁路客运竞争性领域票价市场化改革。

二是完善资源性产品价格形成机制。加快完善环保电价、可再生能源电价政策，促进燃煤发电机组脱硫、脱硝、除尘和超低排放改造，引导和促进可再生能源合理健康发展。深化油气价格改革，择机理顺居民用天然气门站价格，实现非居民用气和居民用气门站价格接轨，完善天然气管道运输价格机制，研究提出进一步完善成品油价格机制的意见。

三是健全政府定价制度。对保留的政府定价项目，要坚持成本监审原则，对能源、交通运输、重要公用事业和公益性服务等重点行业，开展定价成本监审，提高政府定价的透明度和科学性。

四是加强事中事后监管。坚持放管结合，对新放开价格的行业和领域，价格监管和反垄断执法要及时跟上，防止出现大的价格波动。同时，对竞争不充分的领域，研究制定价格行为规则和监管办法，引导和规范市场价格行为。

第五，完善新型城镇化体制机制，促进城乡协调发展。新型城镇化既可带动居民增加消费，又可扩大有效投资，是稳增长、调结构的一个黄金结合点，核心问题是人的城镇化。要围绕“三个1亿人”计划目标，完善城镇化体制机制，重点抓好3项工作。

一是推动户籍制度改革落地。去年我国常住人口城镇化率达到56.1%，“十三五”期末常住人口城镇化率要提高到60%、户籍人口城镇化率提高到45%。要加快户籍制度改革步伐，制定实施1亿非户籍人口在城市落户方案，今年努力实现农业转移人口在城镇落户1630万人以上。加快建立农业转移人口市民化激励机制，实行转移人口与建设用地、建设资金、财政转移支付“三挂钩”。

二是推进住房制度改革。购租并举，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供给范围，大力发展住房租赁市场，促进房地产去库存。地方特别是三四线城市的商品房库存压力比较大，要把推进人口城镇化和房地产去库存紧密结合起来，促进房地产市场平稳健康发展。

三是深入推进新型城镇化综合试点和中小城市综合改革试点。在农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续城镇化投融资机制、提高中小城市综合承载能力等方面实现新突破。要研究向特大镇放权，从体制机制上放松约束，发挥其自身发展活力，推动城镇化发展。

第六，构建开放型经济新体制，加快形成对外开放新格局。坚定不移扩大开放，发展更高层次开放型经济，倒逼深层次改革和转型升级。

一是扎实推进“一带一路”建设。深入贯彻实施“一带一路”战略规划及三年滚动计划，全面推进重点领域合作，国内要围绕打造6大国际经济合作走廊“起始段”，建设好福建、新疆两个核心区。

二是深入推进国际产能和装备制造合作。一年来，国际产能合作迈出了坚实步伐，已同17个国家开展了机制化的双边产能合作，国家发改委与18个省市建立了委省协同机制，高铁、核电合作取得突破性进展。今年要进一步落实委省协同机制，抓紧实施省区和牵头企业与重点国别对接机制，建立健全重大风险管理机制，更好地推动优质产能和优势装备“两优出海”，同时推动人民币“走出去”。各地也要积极主动做好相关工作。

三是深化外商投资体制改革。继续放宽准入，扩大服务业和一般制造业开放。中西部地区是对外开放的潜力所在，要创新内陆开放和沿边开放模式，适时修订中西部外商投资优势产业目录，引导外资更多投向中西部地区。

第七，完善创新驱动发展体制机制，不断激发创新创业创造活力。把体制机制创新和科技创新更好结合起来，加快新动能成长和传统动能提升。

一是系统开展全面创新改革试验。8个改革试验区要按照实施方案，把改革试验举措落地，聚焦创新驱动发展面临的突出问题，在知识产权、科研院所、人才流动等方面，加大改革探索力度，尽快取得突破。

二是完善大众创业万众创新的制度环境。认真落实深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见，发挥“互联网+”、“双创”的乘数效应，进一步打造众创、众包、众扶、众筹“四众”支撑平台，建立公平竞争审查制度，为“双创”提供良好的制度和政策保障。对新经济、新业态的迅猛发展，各地要多关注、多总结，创造更好的制度环境和市场环境，推动新兴领域创业创新。

第八，大力推进生态文明体制改革，推动绿色发展取得新突破。推动绿色发展，需要生态文明体制改革作保障。今年重点做好4项工作。

一是建立国土空间开发保护制度。以主体功能区规划为基础，探索推进各类空间性规划“多规合一”，将各类规划叠加到主体功能区规划、土地利用总体规划上来，形成融发展与布局、开发与保护为一体的“一本规划、一张蓝图”。对重点生态功能区，研究实行产业准入负面清单，引导相关地区按照主体功能定位发展。

二是完善资源总量管理和节约制度。实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，推行生产者责任延伸制度，探索建立耕地、草原、河湖休养生息制度。推进用能权、排污权、碳排放权有偿使用和交易，用市场化手段促进节能减排。

三是完善生态环境治理保护制度。深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，建立重点区域大气污染联防联控协作机制，制定生态文明建设目标评价考核办法，努力使天更蓝、水更清、群众更满意。

四是坚持试点先行。研究设立统一规范的国家生态文明试验区，深入推进国家公园体制试点、环境污染第三方治理试点、生态环境损害赔偿制度改革试点等，为相关改革的全面推开积累经验、创造条件。

与此同时，持续深化财税、金融、民生保障、公务用车等其他重点领域改革，扎实做好改革试点工作。这里我再强调一下试点问题。坚持试点先行，是我国30多年改革开放的成功做法和宝贵经验。要把顶层设计和摸着石头过河结合起来，鼓励基层大胆探索创新。一方面，要深入推进国家综合配套改革试点。去年，国家发改委对综改试验区工作进行了全面总结，委托相关机构开展了第三方评估，在统筹城乡发展、创新驱动发展、对外开放、社会治理等方面，总结形成了一大批有推广价值的制度成果。国务院对综合配套改革试点工作高度重视，张高丽副总理做出重要批示，要求按照中央决策部署，牢固树立和贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，进一步深化综合配套改革试验，推广成熟的、真正管用的改革经验，为经济社会发展不断注入强劲的动力和活力。我们要认真贯彻落实批示精神，把国家综合配套改革试点工作做得更好。今年，要选择比较成熟的经验，分层次在更大范围进行推广。同时，发挥好试验区的综合试验平台作用，围绕供给侧结构性改革等重要任务，继续推出一批具有牵引和示范作用的改革举措。另一方面，要加强对专项改革试点的规范和引导。把制度创新作为核心任务，准确把握试点方向，合理安排试点题目。要改进试点方式，对一些地方具有重要理论和实践价值的改革创新举措，可以直接认定为试点，把典型树起来就是示范，把经验总结起来就是最接地气的政策。着力避免把试点引导到搞审批、发帽子、争政策、要资金、搞项目的方向，防止权力复归和边减边增。

今年经济体制改革任务很重，希望各地结合自身实际，认真抓紧抓好。

三、既当促进派、又当实干家，持续抓好改革任务落实

全面深化改革进入第三年，抓落实成为改革工作的重中之重。在最近几次中央全面深化改革领导小组会议上，习近平总书记对抓改革落实多次提出明确要求。李克强总理在国务院第126次常务会议上着重讲了抓落实的问题。我们要认真贯彻党中央、国务院部署，加大抓落实的工作力度，做到“五个强化”。

第一，强化主体责任。今年党中央、国务院交由发改系统承担的改革任务很多，前两年已出台改革方案抓落地的任务也很重。制定改革方案的部门是抓落实的责任主体，必须进一步增强责任感和紧迫感，理清责任链条，拧紧责任螺丝，一级抓一级，层层传导压力，做到全程过问、全程负责、一抓到底。

第二，强化问题导向。把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。要针对当前部分行业产能过剩、企业高成本、房地产高库存、有效供给不足等突出问题，着力推进重点领域和关键环节改革，加快建立引领新常态的体制机制，助推经济社会持续健康发展。

第三，强化改革落地。一打纲领比不上一个行动，改革方案出台后，狠抓落实是关键。要建立改革落实责任制，以责促行、以责问效，抓紧抓实配套政策措施制定、任务督查、效果评估等各个环节，打通政策落实的“最后一公里”。根据中央部署，今年发改系统要选择部分重点改革任务开展专项督察，请各地发改委做好配合工作。各地也要经常性开展督察和自查，确保改革举措真正落地、见到实效。

第四，强化实践探索。要推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。制定改革方案时，注意总结基层已有做法和实践经验，使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向。要加强对基层的实践调研，善于发现典型、发现经验，把基层成功经验总结提升为政策。推进改革实施时，鼓励基层改革创新、大胆探索，最大限度调动地方和基层的积极性、主动性、创造性。

第五，强化能力建设。去年底，国家发改委印发了加强系统上下联动、完善改革工作机制的意见，对加强改革能力和队伍建设提出了具体要求。全系统要进一步加强上下联动，注重部门协同，统筹融合业务党务队伍建设，齐心协力把党中央、国务院部署的各项改革任务完成好落实好。