河南省城乡基本公共服务差距测算及均等化路径研究

王晓璐

一、引言

城乡基本公共服务均等化是指一个国家内部的居民，不论生活在城市还是农村，不论是城市居民还是农村居民，都应当得到水平大致相当的基本公共服务。推进城乡基本公共服务均等化是实现新型城镇化和城乡一体化的内在要求，也是我国全面建成小康社会、顺利跨越“中等收入陷阱”的重要保障。十八大报告提出到2020年要实现“基本公共服务均等化”，十八届三中全会进一步提出要“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”。长期以来，由于我国公共财政投入的“城市偏向”和“工业导向”，导致城乡公共服务资源配置不均衡，农村公共服务历史欠账多、基础薄弱，城乡基本公共服务差距显著。城乡基本公共服务供给失衡已成为我国城乡一体化发展的突出问题。

河南省作为中原经济区的核心区域，是我国传统的农业大省和人口大省，城乡二元结构特征显著，城市化水平长期低于全国平均水平，大量富余劳动力滞留在农村，其城乡基本公共服务状况在中西部地区有一定的代表和典型意义。近年来，河南省在推进新型城市化和城乡基本公共服务均等化方面进行了一系列尝试和创新，取得了一定的成效。本文通过研究河南省城乡基本公共服务均等化水平，一方面，理清河南省城乡基本公共服务均等化现状、特征及存在的问题；另一方面，为探索符合河南省实际的城乡基本公共服务均等化路径，提高城乡基本公共服务均等化水平提出有针对性的政策建议。

二、河南省城乡基本公共服务差距测算

基本公共服务是指在一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。现阶段，我国城乡基本公共服务的内容主要包括义务教育、医疗卫生、社会保障、就业、社会救济和社会福利等多个方面，这些也是与城乡居民生活联系最密切，城乡居民最关心、需求最迫切的公共服务。鉴于数据可获得性和相关内容的可计量性，本文从城乡财政支出、义务教育、公共卫生等方面来对河南省城乡基本公共服务差距进行测算。

（一）城乡财政支出差距

公共服务属于典型的公共产品，具有使用上的非竞争性和受益上的非排他性特点，这就决定了政府的财政资金是公共服务资金的重要来源，因此通过一个国家或地区的财政支出规模和结构可以在一定程度上反映其公共服务提供能力。对于城乡来说，通过分析政府城乡财政支出的差异情况，可以反映城乡公共服务的供给情况。

近年来，根据国家财政形势的发展，我国适时对财政收支体制进行了一些改革，如自2007年对财政收支项目进行调整，2011年使用公共财政预算收支代替财政一般预算收支，但截至目前尚未建立针对城乡财政收支的分类核算，导致无法获取城乡财政收支直接数据。在此我们用财政投入非农产业的支出代替城镇财政支出，用财政投入农业支出代替农村财政支出。

1.城乡财政支出差距。1978年以来，无论是从财政支出的规模还是增速上来看，河南省财政资金投入具有明显的“城市偏向”。从规模上来看，1978年河南省对城镇财政支出23.47亿元，农村财政支出4.20亿元，两者相差19.27亿元，前者是后者的5.60倍；2012年河南省对城镇财政支出增加到4454.67亿元，农村财政支出增加到551.73亿元，两者差距达到了3902.9亿元，前者是后者的8.07倍。从增速上看，城镇财政支出增速快于农村财政支出增速，1978—2012年，城镇财政支出年均增速为16.17%，同期农村财政支出年均增速仅为14.96%。

2.城乡人均财政支出差距。人均财政支出差距更能反映城乡财政投入的差异真实性情况。1978—2012年，城乡人均财政支出呈现出规模不断增加，而差距不断扩大的趋势。其中，城镇人均财政支出由1978年的243.67元增加到2012年的9959.02元，农村人均财政支出由1978年的6.63元增加到2012年的908.76元，而两者之间的差距也由最初的237.04元增加到9050.26元。从增速上来看，人均财政支出呈现出与总财政支出规模不同的特征，农村人均财政支出增速快于城镇人均财政支出增速，1978—2012年，城镇人均财政支出年均增速为11.18%，同期农村人均财政支出年均增速为15.09%。这种变化一方面反映出近年来政府对农村财政支出投入的加大，另一方面也与农村人口的快速减少有关。

从城乡人均财政支出的相对差距来看，改革开放以来河南省城乡人均财政支出差距呈现出先扩大后减小的趋势。从下图可以看出，河南省城乡人均财政支出的比值呈现出“M”型的走势，1978年至1986年，城乡人均财政支出的比值总体呈现扩大的趋势，1986年达到“M”型的左肩，两者比值达到61.54，1986年至1990年呈现出下降的趋势，从1991年开始两者的差距又开始扩大，到1995年达到“M”型的右肩，两者比值达到52.2。此后，两者的比值开始逐年快速下降，2012年两者的比值下降到10.96。与全国的趋势相比，自1984年以来，河南省城乡人均财政支出的比值一直大于全国平均水平，且呈现出更大的波动性，全国城乡人均财政支出的比值自1985年以后一直呈现出下降趋势。

3.支农财政支出与农业增加值比重差异。从支农财政支出与农业增加值比重的对比来看，河南省支農财政支出在总财政支出中的比重长期低于农业增加值在国内生产总值中的比重，支农财政支出明显不足。河南省农业增加值在国内生产总值中比重在1983年最高达到了43.8%，而支农财政支出在总财政支出中的比重最高仅为17.7%。从趋势上来看，1983年以来农业增加值所占比重一直呈现下降的趋势，2012年农业增加值比重下降为12.7%；而支农财政支出所占比重呈现出先下降后上升的趋势，其中1979年至2003年间总体上处于下降过程，到2003年达到最低点，仅为6.7%，之后随着政府财政对农业补贴的增加和农业税的取消，支农财政支出所占比重开始逐年上升，2012年达到11.0%。从总体上看，1978—2012年支农财政支出占此期间总财政支出的比重为10.1%，远小于农业增加值所占的17.0%比重，农业一直没有享受到与其产值相匹配的财政投入。

综上所述，无论从城乡总财政支出、城乡人均财政支出还是从支农财政支出比重与农业增加值比重的对比来看，长期以来河南省财政支出具有明显的“城市偏向”，农村财政支出明显不足。

（二）城乡义务教育差距

城乡义务教育差距可以通过义务教育阶段城市和农村每千名学生拥有的教师数量和生均教育经费来反映。

1.城乡每千名学生拥有的教师数量。1990—2010年河南省城乡义务教育阶段每千名学生拥有的教师数量逐渐趋于一致，两者之比呈现出明显的减少趋势。具体来看，初中阶段：城市每千名学生拥有的教师数量由1990年的72.96人下降为2010年59.92人，呈现明显下降的趋势；农村每千名学生拥有的教师数量则呈现出先下降后上升的趋势，即先由1990年的66.16人下降为2000年的43.84人又上升2010年59.92人。与上述变化相对应，初中阶段城乡每千名学生拥有的教师数量之比由2000年最高的1.41下降为2010年的0.99。小学阶段：城市每千名学生拥有的教师数量由1990年的61.47人下降为2010年50.18人，呈现明显下降的趋势；农村每千名学生拥有的教师数量先由1990年的48.53人下降为1995年的38.67人又上升2010年48.39人，城乡每千名学生拥有的教师数量之比由1995年最高的1.44下降为2010年的1.04。

以10年为周期分阶段来看，1990—2000年间和2000—2010年间呈现出明显不同的特征。1990—2000年间不论是城市还是农村义务教育阶段每千名学生拥有的教师数量均呈现快速下降的趋势，特别是农村义务教育阶段每千名学生拥有的教师数量下降的幅度更大，这主要是因为国家九年义务教育政策的贯彻实施，使中小学入学人数快速增加。

2000—2010年间，城市义务教育阶段每千名学生拥有的教师数量继续下降，但下降的幅度减弱，2010年与2000年相比，初中阶段城市每千名学生拥有的教师数量下降了2.04人（1990—2000年期间下降了11人），小学阶段城市每千名学生拥有的教师数量下降了4.78人（1990—2000年期间下降了6.51人）。而在此期间，农村义务教育阶段每千名学生拥有的教师数量则快速上升。

2.城乡生均教育经费。生均教育经费是衡量政府财政对教育投入情况的重要指标，通过对城乡生均教育经费可以分析城乡教育投入的差异情况。

通过对2000—2010年河南省城乡义务教育阶段生均教育经费的分析，可以发现，城乡生均经费均呈现显著的增长，两者之间的相对差距（城市生均教育经费/农村生均教育经费）有所减少，但绝对差距（城市生均教育经费-农村生均教育经费）仍在加大。

综上分析，近年来随着对农村教育投入的加大和农村学生数量的快速减少，河南省农村义务教育条件得到明显改善，义务教育阶段每千名学生拥有的教师数量城乡间差距已明显减小，但在生均教育经费方面城乡间仍存在着较大的差距。

（三）城乡医疗卫生差距

城乡公共卫生服务差距可以从每千人口医疗卫生机构床位数、每千人口卫生技术人员数、人均医疗保健支出三个方面来进行分析。

1.城乡每千人口医疗卫生机构床位数。每千人口医疗卫生机构床位数反映了公共卫生服务的硬件水平。2003—2010年间，河南省城乡每千人口医疗卫生机构床位数均呈现增加趋势，但两者之间存在着明显的差距。7年间，河南省城市每千人口医疗卫生机构床位数由3.53张增加到6.36张，增长了80.21%，农村每千人口医疗卫生机构床位数由1.22张增加到2.05张，增长了68.70%。但是，两者之间的差距并未缩小，城乡每千人口医疗卫生机构床位数之比长期保持在5：2以上。

2.城乡每千人口卫生技术人员数。卫生技术人员是指从事卫生技术工作的专业人员，是卫生人员队伍的主力军，其数量的变化可以反映出卫生人力资源队伍的变化趋势。2003—2010年，河南省城乡每千人口卫生技术人员数之间存在着明显的差距，其中2010年城乡卫生技术人员数量的差距达到了3.02倍，城乡执业（助理）医师数量的差距为2.70倍，城乡注册护士数量的差距更是达到了4.57倍，2010年农村每千人口注册护士不足1人，远低于城市的3.15人。

3.城乡人均医疗保健支出。从人均医疗保健支出来看，城乡居民之间也存在着较大的差距。2003—2010年，城镇居民人均医疗保健支出由389.6元增加到875.5元，增长了124.72%，农村居民人均医疗保健支出由73.8元增加到242.9元，增长了229.13%。虽然农村居民人均医疗保健支出的增幅要大于城镇居民人均医疗保健支出的增幅，但由于两者基数差距较大，2010年两者的差距仍达到了632.6元，城镇居民人均医疗保健支出是农村居民人均医疗保健支出的3.6倍。从医疗保健支出占消费性支出的比重来看，农村居民医疗保健支出占消费性支出的比重也长期低于城镇居民，2010年农村居民医疗保健支出占消费性支出的比重为7.2%，而城镇居民医疗保健支出占消费性支出的比重为9.2%。

綜上所述，尽管这些年来农村的医疗卫生条件有了较大的改善，但与城镇相比，农村在医疗硬件条件、卫生人员配置、人均医疗保健支出等方面仍存在着较大的差距。

三、推进城乡基本公共服务均等化路径

推进城乡基本公共服务均等化是实现新型城市化和实现现代化的重要保障。纵观世界各国现代化的发展历史，凡是成功实现了现代化的国家或地区，无不高度重视城乡均衡发展，注重实现城乡基本公共服务均等化；凡是忽视城乡均衡发展，城乡基本公共服务差距显著的国家，无不陷入经济停滞或“中等收入陷阱”。2012年河南省城市化水平为42.43%，正处于城市化快速增长阶段，也是城市化质量提升的关键阶段，必须采取切实措施，大力推进城乡基本公共服务均等化。结合河南省的发展实际，推进城乡基本公共服务均等化应做好以下几个方面的工作：

（一）以公共财政为主体，构建提升农村公共服务水平的资金保障机制

日本、韩国等发达国家的经验表明，改变城乡公共服务非均等化的局面，缩小城乡间公共服务的差距，离不开政府财政资金的大量投入和引导。日本政府从20世纪60年代开始，为改变农村落后的公共服务状况，縮小城乡差距，不断加大财政资金对农村、农业、农民的倾斜力度，1960—2000年间日本农林水产省的经费年平均增速达到15.25%，到20世纪末，财政支农资金所占比重已远超农业在国内生产总值中的份额。20世纪70年代初期，韩国新村运动起始阶段政府为调动农民参与新村建设的积极性，吸引社会资金和民间力量的广泛参与，韩国政府将大量的财政资金投向农村基础设施建设，并通过发放水泥等实物的方式，引导资金的投入方向。从对河南省城乡公共服务差距的分析可以看出，长期以来正是由于对农村财政资金投入的严重不足，才使得农村公共服务基础薄弱，历史欠账太多。因此，河南省要实现城乡基本公共服务均等化，必须以财政资金为主体，加大对农村的公共财政资金投入。

在加大对农村财政资金投入的同时，政府还要完善有关政策，引导社会资金参与农村公共事业，从而构建提升农村公共服务水平的多元化资金保障机制。一直以来，由于投资农村公共事务收入预期收益不明确，缺乏相关的政策引导和规范，社会资金在逐利的原则下很少涉足农村公共事业。而在中国目前的情况下，依靠单一的财政投入，一方面，难以满足推进城乡基本公共服务均等化的巨大资金需求，另一方面，容易导致由于缺少竞争而效率低下，公共服务供给成本过高。因此，要在发挥财政资金主体作用的同时，引导社会资金进入农村公共服务领域，构建多元化资金保障机制，激活农村公共服务市场的活力。

（二）借鉴先行地区经验，将农村公共服务支出纳入政府公共财政预算

长期以来，我国实行五级财政，分别为中央、省（自治区、直辖市）、省辖市、县（市、区）、乡（镇）。越到基层财政资金越分散，而且涉及多部门管理，点多、面广、线长，难以发挥整体合力。而基层也往往是农村公共服务的薄弱环节，河南省作为上亿人口的大省，2011年拥有973个建制镇，行政村数量更是巨大，为有效发挥资金的效益，可以在市、县层面对相关资金进行整合，设立综合性的村级公共服务专项资金，并纳入同级政府的公共财政预算。村级公共服务专项资金可以按照不同村庄（社区）的人口规模、距离城市的远近等因素设置不同的等级，专门用于农村公共服务支出，且可以根据地方财力每年设置固定的增长幅度（不应低于同期地方财政收入的增长幅度），使农民对公共服务的供给有确定的预期。

作为国家确定的统筹城乡综合配套改革试验区之一的成都市，早在2008年就开始试行将农村公共服务和社会管理纳入公共财政预算，每年向全市范围内的建制村和涉农社区提供不低于20万元的村级公共服务和社会管理资金，2011年最低标准增加到25万元，2012年又提高到不低于30万元。设立村级公共服务和社会管理资金以来，通过几年的实践，成都市农村的公共服务水平有了明显的提高。而对于设立村级公共服务和社会管理资金，向农村提供城乡一体化的公共服务是否会加重地方财政负担的问题，成都的实践表明，推动村级基本公共服务所需要的财政投入并没有所想象的那么多，也不会给地方财政带来严重的财政负担。2011年，成都市、县两级下拨村级公共服务和社会管理专项资金8.37亿元，仅占全市地方公共财政收入（不含土地出让收入）的1.23%。

（三）充分尊重农民意愿，引导和调动农民积极性

发达国家推行城乡基本公共服务均等化的经验表明，虽然不同地区的发展条件和基础不同，但在提供农村基本公共服务过程中，首要的是充分尊重农民的意愿和首创精神。政府应以农民意愿替代行政计划，以农民参与替代精英设计， 重视农民的需求与偏好，让农民拥有在公共服务领域表达其真实意愿的话语权。在具体公共服务项目的选择上，政府主要是在政策和技术上给予规范和引导，不能盲目搞“一刀切”和强制推进。如日本在土地改良事业中，曾经通过提供项目菜单和村民表决的方式来充分反映和表达农民的意愿及偏好。

同时，从基本公共服务的内涵上来看，基本公共服务是为人民服务的，所以在制定相关政策和决策时，需要经过反复的沟通和协商，充分听取服务对象的意见。而在这个过程中，通过对农村居民意见的积极反馈，也会在一定程度上提高农村居民的主人翁意识和社会责任感，鼓励他们积极参与社会事务，维护自身正当权益。

四、 结论与建议

通过上述研究，可以得出以下结论与建议：

第一，从城乡总财政支出、城乡人均财政支出、从支农财政支出比重与农业增加值比重的对比来看，长期以来河南省财政支出具有明显的“城市偏向”，农村财政支出明显不足。

第二，随着对农村教育投入的加大和农村学生数量的快速减少，河南省农村义务教育条件得到明显改善，义务教育阶段每千名学生拥有的教师数量城乡间差距已明显减小，但在生均教育经费方面城乡间仍存在着较大的差距。

第三，尽管近年来农村的医疗卫生条件有了较大的改善，但与城镇相比，河南省农村在医疗硬件条件、卫生人员配置、人均医疗保健支出等方面仍存在着较大的差距。

第四，推进河南省城乡基本公共服务均等化，需要以公共财政为支撑构建农村公共服务资金保障机制；探索设立村级公共服务专项资金，将农村公共服务支出纳入政府公共财政预算；充分尊重农民意愿，引导和调动农民积极性。

【本文系河南省软科学研究项目“河南省新型城镇化过程中促进新市民素质提升制度研究”（162400410171）的阶段性成果】

（作者单位：中原工学院电信学院）