轨道交通物业开发用地获取方式研究

■　杨建华

轨道交通物业开发用地获取方式研究

■杨建华

论述深圳轨道交通建设及物业开发的基本情况及深圳轨道交通建设的投融资体制；从“招标、拍卖、挂牌”出让方式、协议出让方式和授权经营（整备）方式等方面阐述深圳轨道交通物业开发用地获取方式；从使用权获取障碍及地表、地下、地上使用权分设论述轨道交通物业开发的法律与技术基础。以深圳地铁为研究对象，结合具体案例，对轨道交通投融资改革与土地获取方式进行研究，对探索与实践进行总结，创新管理机制，提出有效策略与实施方案，研究成果具有借鉴意义。

轨道交通；物业开发用地；获取方式；投融资体制；地铁建设

0　引言

改革开放以来，我国经济建设快速发展，城市化率逐年提高，城市交通需求迅猛增长，供需矛盾日趋凸显，交通问题已成为制约城市发展的瓶颈。大力发展城市公共交通系统是解决城市交通问题的必然选择。城市轨道交通是公共交通骨干组成部分，截至2014年底，全国地铁开通城市22个，运营里程2 829 km，开通线路94条；规划建设线路9 926 km；正在建设地铁的城市14个，建设里程895 km，线路29条，规划建设线路3 610 km。土地综合开发是轨道交通投融资体制改革的关键［1］，目前已获批未建和正在争取报批的城市有数十个。保守估计，未来10年内，用于城市轨道交通建设的总投资超过5万亿元，在政府难以承担巨额投资的情况下，为解决建设资金来源需求，相继提出构建 “轨道+物业”的发展思路。因此，根据对实际情况的探讨，总结获取轨道交通物业开发用地具体化和系统化的做法，为各级城市政府、企业决策提供指导依据，为轨道交通可持续发展提供理论支持，具有示范意义。

1　深圳轨道交通建设及物业开发基本情况

深圳是我国较早进行地铁建设的城市，截至2014年底，运营里程178 km、在建线路3条。自地铁一期建设开始，一直探索构建适合我国国情、符合特区实际的轨道交通可持续发展模式，在地铁沿线土地开发上进行了一系列的探索性实践。2009年提出全面构建“轨道+物业”的可持续发展战略，通过定向“招标、拍卖、挂牌”与土地作价出资方式获取数块土地资源。

2　深圳轨道交通建设的投融资体制

深圳轨道交通建设经历了一元化、二元化和多元化投融资模式的创新变革。“政府主导、市场化运作、多元化投资、可持续发展”成为深圳市积极推进轨道交通投融资体制改革的基本原则。

深圳地铁一期工程总投资约105亿元，采用一元化投资模式，由政府负责70%投资，企业通过银行贷款等方式筹措30%投资资金，主要靠政府直接财政投入。二期工程总投资约800亿元（不含已BOT形式特别授权香港铁路有限公司负责的深圳轨道交通4号线），基本上采用二元化投资模式，由政府财政负责50%的资本金，其余50%的建设资金由企业采用债券、短融、银行贷款及BT等形式进行融资，融资渠道与融资方式更为多样［2］。三期工程在全国率先采用多元化投融资模式，“政府将地铁沿线上盖用地作价出资注入深圳地铁，由地铁集团融资开展地铁建设”，并得到国家发展和改革委员会的审批同意。

3　获取深圳轨道交通物业开发用地方式

3.1一般获取方式

3.1.1特征

轨道交通站点、区间、车辆段及其上盖物业开发用地有以下特征：

一是资源属性，其具有轨道交通基础设施的附属性。

二是功能属性，通过统一的规划与设计，在满足轨道交通自身功能基础上创造出可以开发利用的土地资源空间。

三是土地本身属性，通过整备可综合集约利用的轨道交通用地具备综合功能，既有轨道交通城市基础设施的公益性功能，又有可开发利用的经营性功能。公益性功能可采用划拨方式获取土地使用权，经营性功能必须通过“招标、拍卖、挂牌”方式获取土地使用权。二重性是“轨道+物业”的最大设计障碍。

3.1.2获取方式

（1）“招标、拍卖、挂牌”出让方式。《中华人民共和国物权法》第137条和138条款规定了经营性用地必须采用“招标、拍卖、挂牌”方式、公开竞价方式进行出让，对协议出让方式及划拨方式进行了严格的限制。因此，轨道交通物业开发用地一般会采用复合方式招标或定向（带重要排他条件）拍卖的方式。这是获取轨道交通物业开发土地最为普遍的形式之一。

（2）协议出让方式。政府以协议方式在一定年限内将建设用地使用权出让给意向用地者，意向用地者向国家支付协议出让金。

（3）授权经营（整备）方式。轨道交通企业在建设轨道交通前期，对沿线土地资源进行整备，并通过统一规划设计，为后期物业开发、商业经营预留必要的、清晰的各项接口条件，通过土地交易市场进行公开“招标、拍卖、挂牌”方式转让物业开发权，而轨道交通企业在前期的投资投入，在转让收益中返还。

3.2获取轨道交通物业开发用地使用权的障碍与对策

3.2.1障碍分析

明确轨道建设主体具有沿线土地开发权主体地位是实现轨道交通与沿线土地共同开发的重要事实条件。但《中华人民共和国物权法》对土地房屋征收、经营性用地出让、划拨用地用途范围等方面有严格规定，使一些地方政府为促进地铁建设运营和物业开发同步实施而制定的行政规章制度、办法等鼓励性条款的有效性有存疑空间，导致轨道交通物业开发获取土地面临新的法律障碍。

（1）沿线土地储备的征收、征用及拆迁问题。轨道交通线路通常通过成熟的城区及城郊已建设区，必然要进行站点、区间、车辆段、停车场等周围土地的储备，进行房屋征收拆迁、土地使用权征收。《中华人民共和国物权法》第42条规定：“为了公共利益，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”地铁建设是重大的基础设施建设，其运营是具备准公共性的产品。因此，建设地铁属于国家需要，也是公共利益［3］。但轨道交通建设需要的建设用地红线范围小于上盖（周边）轨道交通物业开发用地红线范围时，法律依据就显得不够充分。

（2）建设用地使用权出让制度问题。根据《中华人民共和国物权法》第137条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品等经营性用地，以及同一土地有两个以上意向用地者，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”用于住宅、办公楼、商业、公寓、酒店等开发的轨道沿线用地，一般认为属于经营性用地，而不属于交通功能用地，要走“招标、拍卖、挂牌”程序。如果为确保轨道交通企业中标，需在条件中加入过多限制性条款，对其他企业显失公平；如果不带条件公开竞价，土地获得者未必是轨道公司。而且地铁建设面临资金不足却要同步支付高昂地价，“轨道+物业”开发获取土地最主要障碍是《中华人民共和国物权法》的“招标、拍卖、挂牌”出让制度。

3.2.2法律与技术基础

地表、地下、地上使用权分设奠定了轨道交通物业开发的法律与技术基础。从国际特大城市的经验看，分层使用土地资源必将成为一种趋势。地下空间是一种新型的国土资源，但其产权的确认没有法律根据。《中华人民共和国物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权［4］，”使建设为目的的利用土地范围从传统的地表扩大到土地的多层空间，可为建设用地使用权多层出让形成法律依据。土地使用权的分层设立制度为土地立体化利用，特别是地下空间、地铁上盖的开发奠定了法律基础。要实现“轨道+物业”的模式，有几条必要的要素：一是轨道交通建设用地范围内及其一定的半径范围内可创造集合利用开发的土地资源、土地空间；

二是通过轨道交通建设创造出来的集合利用开发的土地资源及土地空间由轨道交通企业主导开发，收益反哺于轨道交通建设或弥补运营亏损。

3.2.3对策与创新

（1）“招标、拍卖、挂牌”的适用对策。虽然轨道交通物业具备经营性土地使用权，但又具有公益性的内涵特征。主要理由：

一是轨道交通建设附生的用地是轨道交通企业创造出来的；

二是附生的用地是轨道交通正、外部性的直接依托资源，轨道交通产生的外部性有些部分直接体现在轨道交通物业的增值溢价上；

三是可通过制定政策将同步开发产生的经营收益反哺于轨道交通建设及运营，使其具有真正意义的公益性。

（2）特许经营或授权经营模式的对策。国有土地使用权授权经营指政府以一定年期的国有土地使用权作价后授权给国有控股公司，作为国家投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理行为。这种授权经营的方式在国家授权机构所属企业的改革中普遍使用，法律风险相对较小。

（3）土地作价出资（入股）模式的对策。土地使用权作价出资或入股，是国有企业改革中出现的特殊土地使用权的创设方式，也是国有企业重组、并购中经常发生的行为。作为轨道交通物业开发用地，在实践中公司获得建设用地使用权，并非以公司作为物权人、经由出让的方式直接取得建设用地使用权，而是国家以投资（入股）的方式，在公司取得法人财产权的基础上获取建设用地使用权，相当于国家将出让金入股作为股权，由国家作为股东享有公司权益。

3.3获取深圳轨道交通物业开发土地实践

3.3.1获取的土地情况

深圳市较早地探索轨道交通地铁沿线物业开发模式，在深圳地铁二期工程中，通过“招标、拍卖、挂牌”方式依法获得土地开发权。此外，深圳市针对轨道交通建设提出“三个坚定不移”，促进了将土地作价作为资本金注入深圳地铁集团。

深圳地铁获取的土地开发权见表1。

3.3.2“招标、拍卖、挂牌”方式获取物业开发权的实践案例

2008年5月，前海车辆段通过“招标、拍卖、挂牌”方式完成土地交易。

（1）前海车辆段的基本情况及建设时序安排。前海车辆段物业开发项目是地铁1号线续建工程车辆段的上盖物业开发项目，总体规划布局以注重环境、合理布局、功能分区明确、配套设施完善、可弹性开发等为规划设计总原则，力求体现城市土地的利用与轨道交通相结合的高效率开发模式［5］。

表1　深圳地铁获取的土地开发权

2005年确定前海车辆段选址，2006年完成初步设计，开展软基处理工程（原地质为沿海海田滩涂地貌），2007年3月确定施工图，开展桩基施工，2009年10月车辆段具备接车功能。但上盖物业开发进度远远滞后于地铁建设需要，因上盖物业开发需要进行必要的“招标、拍卖、挂牌”程序及相关规划设计的认可，2008年6月签署了土地使用合同。此时车辆段已基本完成主体结构板施工，按原拟定的规划设计方案预留了结构开发条件。

（2）前海车辆段上盖物业开发用地转让的技术准备工作。为获得土地使用权，前期阶段进行统一规划，统筹好宗地安排，会同有关部门做好轨道交通功能布局，为上盖物业开发提供基础；主要成果是对车辆段的功能进行布局和规划要点，以及制定土地分宗的基本原则。统一设计，统筹好立体功能接口。因车辆段是整个轨道交通线路建设的关键工期点，受征地拆迁等因素制约，施工周期非常紧迫，需同步研究车辆段及物业开发的设计接口功能。核心成果是形成立体分层的宗地图和制定《地铁前海湾车辆段上盖平台同步建设技术要求》及《前海湾三条市政道路设计技术要求》。统一建设，统筹好建设时序。轨道交通主管部门确定车辆段功能概算，确定盖上、盖下投资分摊的原则与比例；国土部门根据要点、详细蓝图和轨道初步设计概算对土地底价进行测算并完成审定；轨道交通公司研究上盖物业开发与车辆段建设的时序安排和必要的开发模式。主要成果是土地底价确定和开发时序安排的总体筹划。精心组织，统筹好各方诉求。主要成果是形成土地出让合同，处理土地出让金缴转事宜。

（3）前海车辆段上盖物业开发用地挂牌要素条件准备工作。

一是确定转让方式。确定竞买申请人为境内注册公司、企业和其他组织，个人和联合体不得竞买；必须具有地铁线路和附属设施建设经营范围，并拥有1条以上地铁线路建设、经营经验；竞买人必须通过竞买资格审查并取得证明。

二是确定挂牌的其他要素条件。项目建设必须符合《地铁运营管理暂行办法》、《地下铁道建设管理暂行规定》、《其他地铁建设和运营管理的相关规定》；必须与地铁建设同步进行建设上盖物业平台、柱网及相关设施，并符合《地铁前海湾车辆段上盖平台同步建设技术要求》，在地铁“轨通”之前竣工；必须建设前海湾跨车辆段的三条市政道路桥，并符合《前海湾三条市政道路设计技术要求》，建成后无条件移交给政府。如需成立项目公司，则必须为全资子公司。该项目公司的股权在地铁1号线续建工程试运营之前不得转让。

三是发布公告，完成交易。根据市政府相关纪要，将土地使用权转让金（地价）转资本金，即地铁集团按合同规定缴纳地价后，财政同步安排返还给国有资产监督管理委员会，作为项目建设资本金投入地铁建设。相关程序完成后，取得土地权使用证。

3.3.3“土地作价出资”方式获取物业开发权的实践案例

（1）前海枢纽的基本情况及规划的变化。前海枢纽经过两个阶段的规划变化，2007年根据原规划方案，前海枢纽总用地为11 hm2，总建筑面积约75万m2，总投资68亿元，其中政府投资40亿元。物业开发面积约50万m2。2010年，调整后的规划方案总占地20 hm2、总建筑面积约214万m2，近期开发范围占地约10 hm2，建筑面积约122万m2。2013年签署土地使用权作价出资合同，作价金额145.65亿元。目前上部建筑方案设计已确定，地下枢纽部分已开始施工。

（2）土地作价出资方式的核心要点和流程。

一是土地作价入股是国有企业改革、重组、并购中常运用的重要策略，符合《中华人民共和国公司法》的规定。“招标、拍卖、挂牌”方式存在以下问题：上盖物业开发业主的确定滞后轨道交通建设，将导致开发预留条件不充分使得轨道交通企业缴纳的地价款需通过财政返还，程序繁杂；在上盖物业开发投资主体未确定的情况下，下部平台、主体结构及桩基础已经提前施工，一旦出现开发方案重大调整等不可预见情况，将给轨道交通企业造成重大投资浪费等。因此，深圳地铁以2012年深圳市轨道交通投融资体制的重大改革为契机，探索出“土地作价出资”的方式。

二是作价出资方式产生的背景及主要政策依据。2012年5月，《深圳市土地管理制度改革总体方案》获得国土资源部和广东省联合批复，明确提出以土地三期开发用地作为完善土地作价出资方式的专项试点；在深圳市向国家发展和改革委员会提报的《深圳地铁三期轨道交通建设规划》中，明确提出以土地作价出资解决地铁三期相关建设资金的融资方式，并得到国家发展和改革委员会的批复同意。2013年5月，深圳市出台了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，随后完善、颁布了《深圳市土地使用权作价出资实施流程》和《作价出资合同（范本）》，明确了土地作价出资的具体操作流程及各部门分工职责。

三是土地作价要点。土地作价出资时市政府将征地拆迁完成后的成熟地块作为注册资本，以作价出资方式增资注入地铁集团。作价出资的土地一般为地铁车辆段和地铁车站上盖及相邻地块，土地价格由市规划和国土资源委员会的土地评估机构按地铁开通前市场地价进行评估确定。

四是主要的流程。深圳市土地作价出资出让国有土地使用权技术流程见图1。

图1　深圳市土地作价出资出让国有土地使用权技术流程

（3）前海枢纽上盖开发用地作价出资的技术准备工作。因作价出资方式对象是确定的，操作更为简单。通常情况下，统一规划、统筹功能、统一布局后即可开展相关工作，与相关部门做好总体布局。在此基础上开展土地作价出资工作，评估地价。

与“招标、拍卖、挂牌”方式相比，土地作价出资方式可提前确定土地开发权的投资主体，轨道交通企业可提前及无顾虑思考物业开发的总体布局，效率更高，而且土地价值的增值创造也会更大。

4　结束语

城市轨道交通具有资金需求量大、短期盈利能力不足、投资回收期较长的特点，简单以政府投资为主、以政府信用作为担保开展金融信贷活动的建设融资方式无法满足短期大规模建设的需要，地铁建设各大城市相继提出构建“轨道+物业”的发展思路。以深圳地铁为研究对象，对轨道交通投融资改革与土地获取方式进行研究，地铁三期工程投融资改革是“轨道+物业”发展的良好契机，是轨道建设运营可持续发展的方向。

深圳地铁在轨道交通物业开发用地获取方式上进行了大量的探索与实践，创新了管理机制，提出有效策略与实施方案，对国内其他城市获取轨道交通物业开发用地具有借鉴意义。但受各地经济发展水平、拥有的立法权限、法律法规、政府管理水平和市场环境及城市发展水平、创新意识等因素影响，各城市政府、轨道交通企业需要进一步结合自身实际情况，探索、交流、创新、丰富轨道交通物业开发用地获取方式内涵和各项配套政策。

［1］ 赵坚.铁路土地综合开发的相关问题分析及建议［J］.中国铁路，2014（5）：7-10.

［2］ 齐皓然.城市轨道交通投融资模式研究——以深圳城市轨道交通为例［D］.大连：大连海事大学，2013.

［3］ 赖秩峰.论地铁和沿线物业捆绑开发中土地取得法律问题［D］.北京：北京大学，2008.

［4］ 周志芳，吴军亮.中国地铁上盖物业开发模式及其法律风险分析［C］//2014年中国（青岛）城市轨道交通管理和技术创新研讨会论文集.青岛，2014.

［5］ 徐伟工.深圳地铁前海车辆段上盖物业开发建筑设计方案的应用［J］.福建建设科技，2011（4）：33-35.

杨建华：深圳市地铁集团有限公司物业开发总部，高级工程师，广东 深圳，518026

责任编辑苑晓蒙

U239；F 532

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1672-061X（2016）04-0091-05