民族地区探索PPP模式支持公共基础设施建设的调查

2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，在能源、交通运输、水利、环保、科技、医疗、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。本文以西北少数民族地区吴忠市为例，通过对当前PPP项目运行情况的调查与分析，研究当前PPP项目发展中存在的主要问题，并提出促进PPP模式进一步推广的政策建议。

一、PPP模式及其在公共基础设施建设领域的应用

PPP是Public-Private Partnership首字母缩写，译为“公私伙伴关系”，是指公共部门（政府部门）与私人部门（商业机构等盈利性组织或非盈利性组织）建立伙伴关系，提供公共产品或服务的一种合作模式。

在目前宏观经济处于下行通道，固定资产投资低位徘徊，基础设施投资带动经济恢复的需求强烈的背景下，财政资金和政府发债均不能有效满足基础设施和公用事业投资建设的巨大资金缺口，所以PPP模式将是未来大多数基础设施和公用事业投资建设的重要形式。2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，在能源、交通运输、水利、环保、科技、医疗、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

PPP模式具有三方面特质：第一，PPP模式是一种公私合作伙伴关系。其核心问题是为了完成某些公共服务项目而在公共部门与私人部门之间建立起良好的合作伙伴关系。政府在公私伙伴关系中始终处于主导地位，并以政府和私人部门之间达成协议为合作前提。政府和私人部门都不能以牺牲对方利益来谋求自身利益的最大化，而只能以实现经济利益和社会利益共赢的理念来保证长期合作伙伴关系的实现。第二，PPP模式是一种项目融资和管理运行模式。其实质是通过公共部门与私人部门的合作，达到借助私人资本提供公共服务或引入私人部门的管理与运作机制，在公共服务供给过程中改善和提高公共部门运作效率和效果的一种新尝试。第三，PPP模式是一种多元主体参与公共服务供给的模式。PPP模式运行过程中，政府、私人部门、社会组织等合作主体以完成公共服务的供给为目的，发挥各自优势，充分利用有限资源，形成以双赢或多赢为理念的相互合作形式，参与各方均可以达到比单独行动更为有利的结果。这种多赢的局面也实现了公共部门和私人部门的帕累托最优——经济效益和社会效益的双赢。这是PPP模式的最终目标。

2014年11月，财政部选取了30个政府和社会资本合作示范项目作为PPP的范例推广实施，并且鼓励地方通过PPP对存量融资平台项目进行改造。2015年5月25日国家发改委在其官网公开发布PPP推介项目，共计1043个，总投资1.97万亿元。目前PPP项目投向的重点是经济类基础设施，是在有一定的收费条件、规则机制明确、社会资本比较熟悉的领域开展。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，对PPP示范项目划定了大致的范围：适宜采用PPP模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。重点投向城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

二、PPP模式在民族地区公共基础设施建设领域的应用

吴忠市位于宁夏中部，属于经济欠发达地区，全市总人口141.6万人，回族人口占52.6%，是全国回族人口比例最高的地级市。近年来，吴忠市积极探索将社会资本通过PPP模式引入城市基础设施建设领域，目前已在发电、供热、废弃物处理等项目中广泛应用。其中，吴忠市生活垃圾焚烧发电、污泥集中处理处置工程、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理、生物质直燃发电等项目被列入国家发改委PPP项目库中。截至2015年5月末，吴忠市PPP项目17个，总投资180011万元。其中，在建项目4个，总投资72612万元。在建项目中，政府投资2620万元，占比3.6%；社会资本投资69992.7万元，占比96.4%，充分发挥了政府资金的撬动作用。

截至5月末，全市4个在建项目社会资本投资中，自有资金23664万元，占项目社会资本投资总额的36.7%，剩余部分需要通过其他渠道筹集。目前，只有中国银行和中信银行与项目投资方达成意向性合作协议，贷款金额2亿元。贷款方式主要以土地、厂房和机器设备抵押和收费权质押为主。

三、制约PPP模式应用的主要因素

（一）法规制度不完善，审批程序过于复杂

一是相关法律法规不完善。目前，国务院虽然出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，发改委、财政部和人民银行制定了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等政策文件，但立法层级相对较低，大多属框架性、指导性文件，仍难以通过法律途径来确保项目实施。二是审批程序过于复杂。由于PPP项目主管部门缺位，项目审批涉及规划、发改、城建、土地、环保、水务等多个部门，且责任划分不清，相互间存在监管博弈，导致项目审批程序复杂、决策周期较长。如吴忠市生活垃圾焚烧发电项目，前期方案设计及政府审批耗费了近8个月时间，严重阻碍了项目进程，客观上增加了项目的财务成本。

（二）项目投资回报面临不确定性，存在较高风险

PPP模式多运用于基础设施建设和公共产品服务项目，投资大、耗时长，项目存在各类不确定性风险及不可抗力风险，导致PPP项目的投资回报具有很大的不确定性。吴忠市大部分PPP项目属于政府价格监管行业，如热电、垃圾发电、废弃物处理等项目，目前价格监管体系尚不完善，价格调整的规则性差，价格变化缺乏可预见性，导致长期收益具有较大的不确定性。同时，部分项目是地方政府以补贴的方式进行投资，承诺在项目建成并运行后进行补贴，目前，投资企业普遍担心在完成项目后不能及时收到补贴资金。

（三）项目风险分担与利益分配机制不完善

PPP项目实施周期长，参与各方关系错综复杂，面临着政治、法律、监管体制、设计建造、投融资、运营等各类风险，风险在政府部门和社会投资部门之间进行合理分摊，有利于调动社会资本的参与度。调查显示，4个在建项目中，大部分合同没有明确风险分担条款，部分项目的风险分担是基于经验，而不是准确的定量分析。地方政府尚未推出PPP项目风险缓释工具，比如设立政府支持基金、提供融资担保增信等措施。

（四）项目运行中金融参与度低，融资渠道和能力受限

截至目前，4个项目与银行只达成意向性合作协议，主要担保方式也限于传统的资产抵押和收费权等质押，没有通过股权融资、发行债券、战略投资者参股等方式筹集资金，融资渠道较为单一。由于PPP项目具有投资金额大、投资收回慢、风险情况较为复杂的特征，而又缺乏相应的保险、担保等配套政策支持，基层银行对PPP项目仍然处于概念理解阶段，持谨慎观望态度。少数PPP项目因资金缺口较大、融资困难，影响了建设进度。

四、进一步发展PPP模式的政策建议

（一）完善政策体系建设，完善统一的监管机构

一是完善相关政策体系，制定PPP的具体操作指南。针对PPP项目各方面的内容做出更具体的操作程序和细则，进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等环节，使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依，规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。二是建立统一的PPP监管部门，或建立跨部门的PPP监管协调机制，统一负责政策指导、总体规划，简化审批流程和环节，提高项目审批的效率与规范性。

（二）建立风险共担机制和利益分配机制

PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，风险高。为保证PPP项目成功实施，必须进行科学的风险管理，建立合理公平的风险分担和利益分配机制。一是在风险分担方面，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，不可抗力等风险由双方合理共担。二是在利益分配方面，PPP项目合同中应明确利益分配问题，以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险。政府应该向基础设施投入一定的引导资金，通过建立动态调整的收费定价、政府补贴、投资补助、政府担保、风险预备金制度等多种机制，增强对社会资本的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期。

（三）大力拓展PPP项目融资渠道

一是引导鼓励商业银行关注政策导向，了解地方PPP项目的储备和进展情况，对于优质项目主动跟进，设计开发与PPP项目相配套的综合性、创新性金融产品。二是为更好的调动银行发放项目贷款的积极性，由政府出资设立PPP项目担保基金，对因政府失信等行为造成的不良贷款或损失给予一定的风险补偿。三是积极拓展项目融资渠道，引入产业投资基金、信托资金等为项目提供融资，适当放宽保险基金、社保基金等投资基础设施的限制条件，改善基础设施PPP项目长期建设资金不足的局面。

（四）积极营造PPP项目推广的信用环境

一是加强政策引导。采取多种形式宣传解读PPP模式的意义，强化舆论引导，培育积极的合作理念；搭建现代信息服务平台，及时公开PPP项目审批建设运营全过程信息，确保政府和社会资本合作公开透明。二是强化社会信用体系建设。重视投资者教育，广泛开展基于维护PPP项目合作双方权益的法律、契约和信用教育，确保政府依法行政，及时兑现合同约定，社会资本守信自律，提高诚信经营意识。三是建立问责约束机制。加强合同管理，加大PPP项目合同违约行为的责任追究和处罚力度，为政府与社会资本合作营造良好信用氛围。

作者简介：王世祥（1968-），陕西清涧人，经济师，就职于中国人民银行吴忠市中心支行。