国内外海铁联运扶持政策对比研究

汤宁　杨静蕾

（南开大学商学院　天津　300071）

国内外海铁联运扶持政策对比研究

汤宁杨静蕾

（南开大学商学院天津300071）

海铁联运具有运输量大、集疏运速度快、服务准时、能源消耗低、单位创造综合收益多等特性，我国和欧美发达国家都出台了相关扶持政策以促其发展。在对比国内外海铁联运扶持政策后发现，国内海铁联运扶持政策在系统性、长期性、执行力度和多样化等方面还有待进一步完善。

海铁联运；扶持政策；多式联运

全球化进程发展，使国际交通运输链和产品供应链不断延伸，海铁联运作为多式联运模式之一，相比传统单一运输模式，缩短了运输里程和运输时间，降低了运输成本，通过更合理的组织，将不同的运输方式高效地衔接起来，提供了实现门到门运输的条件，增强了货物在国际市场上的竞争力。由于海铁联运交通基础设施等相关系统的建设投资大、回收周期长，具有一定的公共产品特性，欧美等发达国家从国家战略高度采用多种政策措施激励海铁联运发展。虽然我国也意识到了海铁联运对促进经济、社会发展的重要意义，但对其实质性扶持政策基本停留在地方政府层面，多是从本位主义出发的补贴性扶持政策，从而进一步加剧了区域间海铁联运运输市场的竞争，而不利于整体系统的优化和发展。

一、欧美发达国家海铁联运扶持政策

从20世纪40-50年代出现集装箱运输方式开始，欧美等发达国家就开始了对海铁联运的实践。但在较长一段时期内，高速公路网络的发展，使得海公联运成为了多式联运的主要运输方式。随着环境意识的增强，公路运输带来的空气污染、噪音、交通拥堵、过多能源消耗和其他经济损失等问题受到政府和民众的关注。在上世纪末本世纪初，欧美发达国家开始出台政策，扶持更加绿色环保的海铁联运模式的发展。具有代表性的欧美港口包括美国的纽约—新泽西港、荷兰的鹿特丹港和比利时的安特卫普港。

1.纽约—新泽西港

美国政府从战略高度重视多式联运建设，认为其可巩固美国国家经济基础，提升国家经济发展效率。1991年美国颁布了鼓励发展多式联运的《多式联运效率法》。2000年，纽约—新泽西港务局启动了长达20年、价值 10亿美元的 PIDN（The Port Inland Distribution Network）计划，力图解决公路运输带来的道路拥堵、环境污染等一系列问题。港务局在分析纽约—新泽西港发展现状和系统的基础上，制定了详尽的扶持政策，包括：①每个重箱补贴25美元；②新开路线补贴20万美元的线路运营资金；③提供内陆场站的集装箱空箱免费存储服务；④空箱可以免费运送回纽约。除了港务局提供的补贴政策，联邦政府对项目建设也给予了大力支持，不仅提供了内陆场站的部分建设资金，还通过补贴“缓解拥堵费”和“空气质量改进费”来支持项目建设。

在项目启动的前10年内，扶持政策就取得了较好的实施效果，纽约—新泽西港口的海铁联运总量由2.7万TEU增长到23万TEU，年均增长率达7.1%，高于港口总吞吐量增长率4.8%。同时，海铁联运的业务范围从传统的东海岸扩展到了美国西南部乃至西部海岸。铁路运输的速度优势使集装箱运输的速度得到了提高，货物到港后24小时内便可通达美国1/3和加拿大1/2的市场。

PIDN项目的主要特点是系统性、综合性和长期性：《多式联运效率法》使该项目实施有法可依；联邦政府通过建设资金和补贴资金推动项目实施；而港务局作为政策实施者，构建了长达20年的长期规划（早在1995年该项目就开启了计划书编制工作，到2000年正式启动，共用5年时间）；扶持政策的实施则通过股份公司和基金的形式进行，加强基础设施建设，并对运营成本进行适当补贴。

2.鹿特丹港

鹿特丹港是欧洲第一大货运港和集装箱港口，作为欧洲西北部的门户港，港口集疏运系统发达，腹地范围广阔，80%的货物来自或运往广大欧洲地区。然而，在海铁联运扶持政策实施之前，鹿特丹港的货物集疏主要依靠公路网络，占比在53%以上，铁路运输仅占10%左右（37%的水水中转）。鹿特丹港务局以欧盟的泛欧交通网络（TEN-T）建设为契机，配合欧盟550多万欧元的铁路基础设施投资，实施了海铁联运铁路孵化器项目：①投资建设配套基础设施。港务局首先把辖区内铁路实施电气化改造，并把单轨扩成双轨；同时新建铁路桥，并开凿铁路隧道；除此之外，还积极建设通往德国、波兰、斯堪的纳维亚以及与南欧之间的铁路货运走廊，并对内陆物流园区建设提供最高可达25%的补贴。②适度补贴海铁联运运营成本。据鹿特丹港务局测算，有市场潜力的海铁联运线路至少需要两年时间的运营才能盈利。为此，鹿特丹港务局出台了一套完整的两年培育期政策，以吸引相关利益主体开展海铁联运业务，增加铁路运输比例。③开拓全球市场。为了确保新班列上有充足的货源，港务局开发公司还积极扩展全球市场，共设有7个海外办事处。在这些措施的作用下，鹿特丹港出发的总干线列车数由2008年第一季度的1000列增至2011年第二季度的5915列。在2009至2011年间，鹿特丹港通过该干线运至德国的货运量比例由41%增至75%，班列也从一周四次增至一周六次。

荷兰的海铁联运补贴是以港务局为主体进行的，充分发挥了港务局的整合作用，并专门成立了Keyrail公司开展相关海铁联运促进项目。这种“商业化”补贴行为避免了政府对市场的直接行政干预，措施针对性更强，取得了良好效果。

3.安特卫普港

比利时作为世界上海铁联运比例最高的国家，拥有最密集铁路网络，同时注重扶持政策的合规性，以保证政策的持续性和执行力度。2009年政府制定了针对发展海铁联运的《联邦公共服务交通及运输》C-2009/14189法案，主要措施有：①对港口建设进行补贴。依不同情况，比利时政府对码头和相关设施的建设给予60%到80%的补贴。②补贴海铁联运换装站。政府采用税收减免方式，对海铁联运换装站的大型装卸设备给予补贴。③运营补贴。比利时政府对通过铁路运输的集装箱给予直接定额补贴，标准为1.5385欧元/吨；而对于铁路运距在51公里以上的货物，运距每增加1公里，定额补贴费用就增加0.00978欧元/吨。同时比利时政府还鼓励港口之间的货物中转也采用铁路运输模式，只是补贴金额减半。

比利时政府的海铁联运扶持政策精细化特征明显，一是采用立法形式保障补贴政策的持续性和稳定性，二是综合考虑了运输距离、重量和目的地三要素，制定了货币补贴和税收减免混合扶持政策。政策执行以来效果良好，以其主要港口安特卫普港为例，2011年其海铁联运比例高达34%，远高于欧洲其他各大港口。

二、我国海铁联运扶持政策

长期以来，由于客运压力，我国铁路货运发展不尽如人意。高速铁路建设、公路运输的交通拥堵以及日益增加的环境压力，使铁路货运再次引起广泛关注。海铁联运作为“一带一路”通道建设的重要基础，中央出台了相关指导意见，地方政府则相继出台了刺激性措施，以推进我国海铁联运市场发展。

1.中央层面海铁联运扶持政策分析

作为运输大国，我国在公路、铁路、水路、航空和内河等方面均制定了相对完备的法律法规和规划体系。如《中华人民共和国公路法》、《国家高速公路网规划》、《中长期铁路网规划（2008年调整）》、《全国内河航道与港口布局规划》等。在综合交通运输方面，也出台了相关办法和规则。然而，面临海铁联运发展新形势，我国提出了相应规划，如2014年和2015年，国务院先后发布《关于促进海运业健康发展的若干意见》、《物流业中长期发展规划（2014-2020）》、《十三五规划纲要》，提出完善现代综合交通运输体系，发展多式联运、跨境多式联运通道。但是，目前尚缺乏系统化的海铁联运法规和规划，也没有全国性的针对海铁联运的扶持办法和实施细则。

2013年铁道部并入交通运输部，合并后的铁道运输部先后在“综合运输示范工程座谈会”、《关于促进海运业健康发展的若干意见》答记者问中指出要发展海铁联运，加强集疏运体系，海铁联运受到了越来越多的关注。

2.国内港口城市海铁联运扶持措施分析

虽然中央政府并没有明确的海铁联运建设规划和刺激政策，但郑州、西安等内陆城市和宁波、青岛等港口城市的各地政府借“一带一路”建设热潮，相继出台了海铁联运的刺激政策。因为港口是海铁联运的核心枢纽点，本文以较为典型的港口城市宁波和大连为例，说明我国海铁联运补贴政策。

（1）宁波海铁联运扶持措施

宁波港是我国最早出台海铁联运扶持政策的城市，2009年宁波市政府出台《关于印发加快宁波港海铁联运发展若干扶持政策意见（修订）的通知》，实施年限为3年，其主要补贴政策包括：①按铁路里程的不同，对海铁联运实际经营人提供每标准集装箱200元到800元不等的补贴。②对“五定”班列提供最高2500万元的资助额度。③对为铁路港站与各码头之间提供集装箱驳运服务的集装箱运输公司提供每标准集装箱50元标准的补贴。④对为集装箱海铁联运提供集装箱服务的船公司，提供每标准箱补贴50元，年资助额度为50万元，累积资助额度150万元的政策。⑤对符合条件的海铁联运公共服务平台（班列经营人）提供最高15万元的补贴。⑥为海铁联运物联网项目建设提供支持。之后，宁波市又在2012年和2015年对此进行了修订实施。政策实施后，宁波港的海铁联运得到了较大的发展。2009年，宁波海联联运量仅1690标准集装箱，到2014年达13.51万标准集装箱，增长了80倍。目前宁波港已开通的海铁联运城市达20个，建成无水港10个，是我国南方海铁联运第一大港。

与国外海铁联运补贴政策相比，在具体实施措施上，宁波方案体现了我国海铁联运市场特色。但地方出台的扶持政策尚缺少系统化的法律保障，同时市场化运作程度低，而且政府直接补贴市场的形式，很可能会造成不同区域间的恶性竞争，因此不利于全国海铁联运市场的稳定发展。

（2）大连海铁联运扶持措施

与南方相比，北方的海铁联运市场较为发达，竞争也较为激烈。2010年天津出台了《天津滨海新区加快北方国际航运中心建设的资金支持办法》，其中包含了一项对海铁联运的补贴措施，但该补贴实际实施也仅为一年。此后，大连、营口、郑州、西安、甘肃和哈尔滨也相继出台了海铁联运补贴政策，其中大连市政府补贴政策最为透明，可从官网上查到，其余省份的补贴措施是课题组在2015年的“天津海铁联运市场调研”中，经货主调研而得。大连市政府2013年出台了《2014-2015年大连港口集装箱发展补贴资金实施细则》，实施期限为2年，海铁联运相关的补贴措施如下：①对从事内陆港站与大连港口之间的铁海联运业务，且年度运量不少于5000标箱的集装箱班列经营公司或物流企业予以补贴。②对为大连港口提供服务的集装箱拖车企业提供高速公路通行费补贴。③对在大连投资建设专用集装箱码头的港口企业提供集装箱码头建设补贴。

2015年，大连的海铁联运量位居全国第一，共完成34.9万标准集装箱，其中，跨境集装箱班列业务量同比增长近一半。与此形成对比的是，停止补贴的天津港同期跨境集装箱班列业务量下跌35%。课题组的调研认为，补贴政策成为了各地争夺跨境海铁货源的重要工具，这种政府直接参与市场竞争的行为，造成了一定程度的恶性竞争，扭曲了政策的初衷。

表1　国内外海铁联运扶持政策对比

三、国内外海铁联运扶持政策对比

从政策形式、实施主体、实施方式、实施年限和实施内容等方面，将国内外海铁联运扶持政策进行对比，如表1所示。

与欧美发达国家相比，我国的扶持政策追求规模效应，注重短期效果，多采用货币形式直接给予运营补贴，基础设施建设投资较少，尚没有系统明确的针对海铁联运的法规、长期规划和政策补贴指导原则，各地区的补贴政策是从本地利益出发，缺乏系统协调性，形成了一定程度的区域间恶性竞争。为此建议，从国家立法和长期规划出发，对各地方政府扶持政策的制定加以引导，形成系统性的扶持体系，寻求系统总效用最大化，使政策落到实处，以推进海铁联运市场建设，缓解公路运输压力和环境压力。

［1］AAPA Port Professional Manager（PPM）Paper William E. Ellis，Port Inland Distribution Network，2005.

［2］ Santos B F，Limbourg S，Carreira J S.The impact of transport policies on railroad intermodal freight competitiveness —The case of Belgium［J］.Transportation Research Part D Transport&Environment，2015，34：230-244.

［3］罗凯.沿海港口海铁联运发展与对策建议 ［J］.港口经济，2013（10）.

［4］天津市交通运输委员会，南开大学现代物流研究中心.天津市海铁联运发展财政扶持政策方案［Z］.2015.

责任编辑：张明