城镇化不是赶鸭子“农转城”需放慢脚步

文/郑 卫

城镇化不是赶鸭子“农转城”需放慢脚步

文/郑 卫

时隔37年中央城市工作会议的再度召开，体现了我国决策层对城镇化发展的新判断和新思路。这两年来，新常态、“互联网+”、供给侧革命等提法的出台，清晰地预示着我国社会经济发展进入了一个新的变革期。在这个历史转折点，我们突然发现，过去、现在和未来是如此紧密地关联在一起。所谓“前事不忘后事之师”，适当放慢脚步，对以往经验教训做些总结，是极有裨益的。

第一，走出高城镇化焦虑症

近十余年来，对于城镇化发展速度的追求，一直是政府重要的施政目标。无论在经济快速发展时期，抑或眼下的经济下行期，在许多政府官员眼里，城镇化显然已经成为包治百病的灵丹妙药。由此引发的对城镇化率的渴求，在很大程度上扭曲了经济发展与城镇化之间的因果关系，产生了一系列严重的问题，也才有了对人的城镇化的重视。

但是，如果对城镇化发展的自然历史过程内涵没有很好理解的话，那么，无论是先前风行的土地城镇化，还是目前提倡的人的城镇化，城镇化就只会退化为一种推动经济发展的工具。

从作为自然历史过程的城镇化发展而言，城镇化就是一个非农产业和非农人口的空间集聚过程，经济发展与城镇化进程之间的因果关系是一目了然的。当然，正如生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的关系一样，后者对前者也有反作用。期望通过城镇化来推动经济发展的诉求本无可厚非，但是，过于夸大城镇化的反作用，过于执着于城镇化率提高的做法，就走向了事物的反面。这就是土地城镇化超前于人口城镇化，以至于许多地方的城镇化成为一碗夹生饭的重要根源。

在这个问题上，法国的历史可资借鉴。在发达资本主义国家中，从工业革命后城镇化进程启动到城镇化初步实现（城镇化率达到50%），英国用了近90年，美国用了近100年，法国则用了近130年时间，时间跨度是最长的，而且其初步实现城镇化的时间也是最晚的（1931年），比英国（1851年）要整整晚了80年。法国城镇化这种细水长流的发展态势，与其渐进的工业化发展模式、工农业平衡发展的格局、小农土地为主的土地所有制结构、农业生产经营的小土地耕作方式以及人口的缓慢增长等因素是直接相关的，法国政府并未因此患上焦虑症，而且，缓慢的城镇化进程也不妨碍法国一直位居资本主义强国之列。

第二，破除城镇化滞后论

另一个尚需厘清的问题是城镇化滞后论，这是追求城镇化发展速度的又一重要理由。

一种较普遍的观点认为目前城镇化滞后于经济发展水平，依据就是城镇化率低于工业化率。其实，城镇化是非农产业和非农人口的空间集聚，第二产业只是非农产业的组成部分，究竟有多少代表性是值得商榷的。更何况，城镇化率是人口指标，工业化率是产值指标，在逻辑上两者根本就不存在严格的等价关系，并不是多少数值的工业化率一定要对应相同数值的城镇化率。

从发展轨迹分析，一国的城镇化曲线是一条稍被拉平的“S”形曲线，而第二产业在产业结构变化模式中则表现为一条较平坦的拱形曲线，两者也不是简单的线性关系。至于对具体的地方政府而言，由于经济活动的多样性，其城镇化曲线都不一定表现为“S”形曲线，更遑论这种城镇化滞后论有多少理论指导价值了。

关于城镇化是否滞后这一问题，应该回归到市场经济机制的框架体系下进行分析。城镇化进程，关键取决于非农产业的发展，取决于非农产业对劳动力的吸纳能力。市场经济机制的核心在于市场对资源配置的基础性作用，所以非农产业发展及其对非农劳动力的吸纳，归根到底，还是市场行为。2008年金融危机下的民工返乡潮，就是对这种市场行为的最好诠释。结合经济发展和城镇化进程的因果关系，可以说，城镇化滞后论的立论依据是不充分的。作为资源主要掌控者的强势政府，我国政府更需要做的是划清政府和市场的边界，约束自己的干预冲动，谨慎地用好自己手中的权力，而不是通过扭曲资源配置的方式强行提高城镇化率。

第三，提供服务业吸纳就业能力

目前，工业化驱动的城镇化面临着两难困境。一方面，产能过剩，加上劳动力成本急剧上升，形成强大的倒逼机制，企业或是减员增效，或者尝试机器换人，抑或谋求从中国制造向中国智造转型升级，这都使得第二产业对非农劳动力的吸纳能力急剧削弱，我们甚至无法排除未来出现第二产业就业人口大幅减少的可能性。另一方面，城镇化率的提高又需要进一步提高吸纳农村剩余劳动力的能力。

在这种背景下，重视服务业对劳动力吸纳能力的观点得到社会各界的重视。早在1940年，科林·克拉克就写道：“从威廉·配第爵士时代到现在，劳动人口从基本生产转移到第二、第三产业的过程一直在继续，也许还要继续几个世纪”，“我们从能得到的事实中十分小心地概括出的道理表明，经济发展最重要的伴随现象是劳动人口从农业到制造业，再从制造业到商业和服务业的活动。”这个结论也被称为“配第一克拉克”定理。但是，从英国的历史经验来看，服务业对于城镇化发展的重要性，至少对城镇化率提高的作用，是需要重新评估的。

我们需要重新审视服务业与城镇化发展的关系。现阶段，劳动力素质不高是制约服务业吸纳就业能力的重要瓶颈，城市保姆市场的困境就是鲜明的例子。一方面，好保姆一人难求；另一方面，许多保姆工作状态极不稳定。有效突破这一瓶颈的关键，套用目前时髦的话语，是需要从供给端着手改革，通过提高服务业从业人员的劳动素质来拓展服务业吸纳就业人数的容量。

第四，重构城市住房保障体系

日前看到一则新闻，说是在第十三届中国财经风云榜暨第六届地产金融创新峰会上，与会嘉宾认为鼓励农民工市民化是化解中国房地产行业库存问题的一个重要对策。说白了，这就是希望农民工在城市买房。且不论农民工是否有经济能力消化这么多的住宅，也不论这些住宅究竟有多少真正价值，至少农民工成为房地产市场救世主的角色转换一时让人回不过神来。

这则新闻的背后反映了一个极其尴尬的问题，就是我们对城市住房保障体系的长期忽视。从1994年中国市场化住房制度改革真正启动以来，政府在城市住房保障方面是有所缺位的。在高度市场化的城市住房体系建立过程中，城市住房保障问题一直未得到真正的重视。我们不否认城中村租赁房在解决进城农民工住房问题上的重要作用，但是这并不能成为政府在该问题上消极无为的借口，这种做法只能作为一定历史时期的权宜之计。

笔者曾指导学生对城中村租赁房问题做过实地调研，对其普遍存在的消防、通风、日照等问题有过亲身的体验。即便目前我们还必须依赖这种住房保障方式，政府也有义务通过必要的改造或监管等方式介入这一领域。或许，正如一些学者所担忧的，这些行为会进一步提高房租，产生新的租房难问题。但是，如果这种住房保障方式是以健康乃至生命作代价的话，那么，政府有什么监管缺位的理由？更何况，在政府财政日益宽裕的今天，难道就不能通过大力建设公租房、廉租房等方式增加租赁房的供给？

住房问题是城镇化发展中的一个重要问题，建立有效的城市住房保障体系是推动城镇化健康发展的重要基础，这个问题应该得到全社会的关注。同时，也希望视房地产开发就是城市住房政策的笑话不再重演。

（作者介绍：郑卫，浙江大学区域与城市规划系）