横琴新区法院“去行政化”改革的调研报告

钟小凯



横琴新区法院“去行政化”改革的调研报告

钟小凯*

横琴新区法院不设审判庭，实行法官会议制，彻底取消案件审批制等改革措施，破除了一些长期以来困扰法院司法审判行政化的痼疾，对法院“去行政化”有重要的价值。“去行政化”改革首要的问题是要规范审判权与司法行政权的界限，在体制建构上落实司法行政权是为了保障法官独立行使审判权的理念，构建以权力清单为核心的审判权运行机制和实施法院工作人员分类管理制度。

横琴新区法院；去行政化；司法审判；司法行政

引 言

当前司法改革是由问题倒逼而产生的，同时在中央顶层设计的指引下不断解决问题而得到了全面的深化。在本轮“问题导向”的司法改革中，“去行政化”被认为是司法改革的“治本”之策，“去行政化”成为司法改革的要意。

横琴岛与澳门一衣带水，处于珠海与澳门“一国两制”的交汇点和“内外辐射”的结合部。国务院于2009年正式批复《横琴总体发展规划》。经最高人民法院批准，珠海横琴新区人民法院（以下简称横琴新区法院）于2013年12月26日挂牌成立，2014年3月21日正式履职收案。横琴新区法院在“去行政化”司法改革方面大胆尝试，不设审判庭，取消审判庭建制，不设庭领导，实行法官会议制，突出法官地位，削弱法院行政管理权力对法官审判权的干预，同时彻底取消案件审批制，改革审判委员会，去除审判权运行机制中的行政化。横琴新区法院利用新设法院的先天优势，勇于“革旧”，“破”除一些长期以来困扰法院司法审判行政化的痼疾，但如何“立”，是值得我们进一步思考的问题。“去行政化”首要的问题就是要厘清司法审判与司法行政的界限①有必要强调，文中讨论的司法行政权指法院司法行政事务管理权。组织司法考试、律师、司法鉴定、公证、狱政、法制宣传等已与司法审判权分离，非本文研究指向的司法行政权。，祛除根深蒂固的司法行政化观念对司法审判实践造成的影响和妨碍。司法审判“去行政化”，实现司法行政服务司法审判，保障审判独立，应从当前政治体制改革的大背景出发，立足推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步构建完善的审判权与司法行政权相分离制度，实现司法行政服务司法审判，保障审判独立。②孙佑海：《司法审判去行政化是国家治理体系和治理能力现代化的重要突破口》，载《法制与社会发展》2014年第6期。

一、横琴新区法院“去行政化”举措探究

举措一：法院管理模式的转变——取消审判庭建制

横琴新区法院充分利用新设法院的创新机会，改变传统法院管理模式，取消审判庭建制，不设庭领导，将传统法院内设机构予以整合，组建“大部门”，实行扁平化管理，内设机构大幅度精简，机构职能分工进一步明晰。（见图1）

图1　法院管理模式之转变

图2　传统法院与横琴新区法院组织结构示意图

横琴新区法院改革法院管理模式的实践致力于解决审判权运行机制中的行政化问题，保障法官免受司法行政的干涉而保有审判独立地位。这种通过调整法院内部职权配置，将审判管理、人事管理、政务管理职责分离，契合了以审判为中心的审判权运行规律，内设机构的精简也有利于提高行政管理效率。（见图2、图3）因此，学界众多学者也呼吁要改革当前法院管理模式，“应在法院组织内明确区分行政事务和司法事务，将混在审判制度中具有行政管理性质的程序分离出去”①苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载《中外法学》1999年第5期。。有的学者提出精简审判庭建制，“法院内部应取消较多的专业审判庭，只留刑事、民事、行政审判庭，取消正副庭长等行政化的职位”①张卫平：《论我国法院体制的非行政化》，载《法商研究》2000年第3期。。也有的学者认为，“应取消法院内部行政级别，统一法官等级，重塑院长地位”②章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整（下）》，载《中国法学》2000年第3期。。但是，我们也应该看到，不设审判庭是为了解决司法审判中的“行政化”影响，凸显法官的审判地位，取消或保留审判庭建制本身只是一种可选择的方式。现有传统的审判庭的“破”，是为了建立由主审法官独任或组成合议庭审理案件行使裁判权并对案件负责的一种法官自治型的审判运行机制的“立”。假如这种“破”没有达到解决审判行政化问题，突出法官的独立审判地位的“立”的目的，那么这种“破”就是值得商榷的。而归根到底，问题的症结还是在于厘清司法审判与司法行政的界限。传统的审判庭建制，承载了司法审判管理和司法行政管理的双重职能。一方面，审判庭建制分类是按照刑事、民事和行政等各种诉讼案件类型划分的，应该说这种类型划分的审判庭建制符合审判的专业化发展趋势，从多年的运行实践来看也基本能够满足法官进行专业审判的需要。另一方面，审判庭建制是按照科层模式建立起来的行政管理模式，庭领导行使行政管理权，也基本符合司法行政的运行要求。传统的审判庭建制正是在这种基本满足实践需要的现实情况下得到各方认可，并一直沿用至今的。但是，由于其集中行使司法审判和司法行政职权，在实践中经常出现司法行政权侵蚀司法审判权的情况，尤其是庭领导审批案件的做法，由此导致的审判权运行的“行政化”问题长期受到社会的诟病。

图3　横琴新区法院内设机构职能一览表

人民法院组织法规定法院可以设立各种类型的审判庭，宪法规定法院依法独立行使审判权。从立法本意来说，审判庭建制应该是为了促进法官依法独立审判，司法行政服务于司法审判，服从于司法审判，但实践中庭领导的案件审批权，混淆了二者的界限，本末倒置，侵蚀了司法审判的中心地位。从横琴新区法院的实际运行来看，在不设立审判庭后，随着司法行政事务集中管理，法官专司审判不受行政管理的困扰，司法审判的独立性增强，但司法行政如何更好地发挥对司法审判的服务保障功能，是需要进一步探索的课题。同时，审判庭建制取消，如何加强审判管理，如何保证裁判的一致性，也是不可回避的问题。

举措二：法院内部机构的转变——设法官会议

审判委员会和法官考评委员会均按照《人民法院组织法》《法官法》设立，审判委员会主要负责总结审判经验以及讨论重大或疑难案件，法官考评委员会主要负责指导对法官的培训、考核、评议工作。横琴新区法院创造性地建立了由全体法官组成的法官会议，职责是确定法官工作量的分配、（各）每位法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务，须过半数法官出席及出席人数过半数以上同意才能通过法官会议议决的事项，致力于实现法官民主决策和自治管理，提升法官的职业尊荣感。

横琴新区法院法官会议决定重大审判业务，改变了以往由院领导和庭领导决定的做法，法官对审判事务可以自主决策，削弱了司法行政对法官司法审判的影响，从而在去除司法审判行政化方面走出了重要的一步。

举措三：审判权运行机制的转变——取消案件审批制

所谓案件审批制，就是审判组织包括独任法官、合议庭对案件有了裁判意见后，须报院、庭长审核批准，主要操作方法就是案件裁判文书由院、庭长审核、签发。案件审批制有违司法亲历性原则，违背了司法审判的内在要求，不利于案件责任追究制度的实施，所带来的弊端在司法实践中已越来越明显。横琴新区法院制定《审判流程管理规程》，彻底取消案件审批制。该规程第37条规定：“适用简易程序的裁判文书，由独任法官签发；适用普通程序的，由合议庭成员共同审核，审判长按合议庭多数意见签发。”横琴新区法院取消案件审批制，全面落实独任法官负责制和合议庭负责制，由每个法官对自身承办的案件负责。审判员独任审判的，由承办法官签发裁判文书；合议庭审判的，依据合议庭多数意见制作的裁判文书，由合议庭成员共同签名后即可印发，无须层层上报审批。

取消案件审批制，全面落实独任法官负责制和合议庭负责制，不仅有利于维护法官依法独立审判，提高审判效率，也使法官的职权与责任相统一，有助于激励法官提高裁判品质。同时，为填补取消案件审批制后留下的对审判权运行的监督空隙，防范和纠正裁判不公不廉的现象，横琴新区法院强化对审判权运行的监督，实行司法公开、流程监督、审判组织监督、纪律监督、错案责任终身追究、廉政保证金制度等“六项监督”，形成配套的事前、事中和事后监督，助力于去除审判权运行机制过程中的行政化影响。

案件审批制是院、庭长行使审判管理权的一种方式，院、庭长的审判管理权通过审核签发裁判文书的方式对案件的裁判结果把关，对裁判文书质量的提高和案件质量的提高，发挥了一定的积极作用。但是，案件审批制使司法行政权控制了审判权，造成司法审判权运行的行政化。行政活动往往离不开审批，而司法审判活动恰恰排斥审批，案件审批制是以行政方式管理司法审判，无疑是将院、庭长的司法行政管理权吞噬了司法审判权，因而是违背司法规律的。

为实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，必须坚持审理权与裁判权相统一，只有参加某一案件的审判组织的法官才享有对这个案件裁判的权力，最大限度地防止审与判相脱节。要打破长期以来坚持的“独立审判权是属于法院”的观念误区，明确独立审判权属于审判组织，审判组织享有的审判权应该是独立的、完整的，审判组织对案件应负的责任也是独立的、彻底的。要明确划分独任法官、合议庭行使的审判权与司法行政管理权的界限，案件的裁判文书应由独任法官或审判长签发。取消案件审批制后，独任法官和审判长独立行使审判权，责任要求更高，对他们的审判业务素质要求更高，为此必须推进法官员额制，确保进入员额的法官都能承担起主审法官的重任。院、庭长要通过担任独任法官或审判长的方式直接审理案件，从而发挥院、庭长作为法官的示范、指导等作用。同时，院、庭长不再享有案件审核批准的把关权，但院、庭长的审判管理和监督作用只能加强而不能削弱。要把院、庭长的司法行政管理权由对案件处理的审批权转变为对案件审理节点的监督，这需要我们在实践中不断修正和完善。同时，建立案例指导制度，克服成文法的缺陷、弥补司法解释的不足、消除法官因法律的不确定性而向领导请示的现象。①沙永梅：《案件请示制度之废除及其功能替代——以中级法院的运作为出发点》，载《河北法学》2008年第7期。

二、对横琴新区法院“去行政化”改革的思考

（一）横琴新区法院革除司法审判行政化之积弊

我国司法体制并没有建立在司法审判与司法行政相区分的原理基础上，把司法审判与司法行政混杂在一起，现实工作当中两者成为简单意义上的分工关系，而没有从根本上区分它们的职能特性，导致司法审判权至今仍然是严重的行政化。①钟小凯：《浅析司法审判与司法行政的界限》，载《民主与法制时报》2015年11月12日第4版。司法行政化就是司法违背了司法的属性，失去了司法的外观与内涵，司法蜕变为“行政”。②周永坤：《司法的地方化、行政化、规范化——论司法改革的整体规范化理路》，载《苏州大学学报》2014年第6期。

在现行的公、检、法体制架构中，审判权、检察权、司法执行权、司法行政权等各种不同类型的权力之间，并不存在截然的划分，而是分工合作关系，权力以复合存在为常态。所谓复合型态就是由多种权力型态组合而成的一种较为复杂的型态。在现实中，由于影响权力行使的因素复杂多变，使得在构筑权力型态的时候国家机关行使单一权力型态的机会较少，因此更多时候可能演化成复合型态。当前法院、检察院、政府等国家机关行使多种权力，行使的国家权力类型呈现为复合型态。法院、检察院、政府等尽管以执掌某类权力做标识，但都是拥有复合权力的集合主体。③张志铭：《民事执行改革的几个理论问题》，载《人民法院报》2003年1月24日第2版。法院是司法审判机关，但在人们的认识中法院不仅执掌司法审判权，还行使司法执行权、司法行政权等等，成为拥有审判权、司法执行权、司法行政权等各种权力的复合权力主体，法院行使的国家权力成为一种包括审判权、司法执行权、司法行政权等多种权力在内的各种性质不同而又紧密联系的权力的复合权力。在坚持法院是行使司法审判权的国家机关的观念基础上，法院实际上成了行使审判权、司法执行权、司法行政权等复合权力的集合主体，而不仅仅是单一的司法审判权的主体。

正是在现实中存在的这种审判权与司法行政权等各种权力的复合型态，导致在实践中审判权与司法行政权的关系出现错位和混乱。具体来说，主要表现在司法行政权挤压、侵蚀审判权，审判权行使行政化问题突出。首先是法官管理的行政化。法官审理案件，面对院、庭长及行政领导，甚至其他具有投票权的在某种程度上可以决定其命运的一般干部、同事的说情、过问时，在当前法官管理的行政化模式下，很难保持中立并公正地进行裁判。其次是案件管理的行政化。案件层层审批，部分案件裁判文书需要由院、庭长签发，“审者不判、判者不审”。审委会、庭务会、审判长会议研究、讨论正在审理的案件，侵蚀了法定的独任和合议制度，造成“判审分离”。上下级法院协商办案，请示办案，破坏了司法的审级制度等等。①蒋惠岭：《法院组织法修改与司法制度改革论丛之九——审判活动行政化之弊害分析》，载《人民司法》1995年第9期。最后是法院独立审判的司法行政保障不到位。法院的人、财、物等后勤服务保障资源均由行政机关支配和管理，司法管辖区和行政区划完全合一，造成法院受制于行政机关的现实，法院审判独立无法得到保障。我国现行的司法权和司法行政事务管理权的性质定位不清晰、“两权”权能混同、运行程序混同等成为影响和制约依法独立、公正、高效行使司法权的掣肘之一，需要在厘清司法权和司法行政事务管理权分离的理论、制度、实践、政策等依据的前提下，探索实行“两权适度分离”的制度设计。②徐汉明：《论司法权和司法行政事务管理权的分离》，载《中国法学》2015年第4期。实现司法审判与司法行政事务相分离，是司法体制改革的必然要求。③李邦军：《论司法审判与司法行政之分离》，载《西南民族大学学报》2004年第9期。

横琴新区法院勇于突破，不设庭长，取消审判庭建制，取消案件审批制等做法，主要是从横向分权制约的角度“革旧”，“破”除一些长期以来困扰法院司法审判行政化的痼疾，对法院“去行政化”有重要的价值。

（二）横琴新区法院深化“去行政化”改革实践探索

长期以来，审判权运行行政化问题就一直为社会所诟病，并被认为是影响司法公正的重要因素之一。④贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》1997年第6期。最高人民法院也认识到审判权运行行政化是导致司法公信力下降的重要因素之一，因此，非常重视审判权运行机制改革。早在1998年即颁布了《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，其后连续发布的《人民法院第一个五年改革纲要（1999—2003）》《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》几乎都对审判权运行机制提出了改革要求。全国各地法院在最高人民法院的指导下进行审判权运行机制改革实践，大体改革路径即为一个审判权与司法行政权逐步分离的实践探索过程。

在民事经济审判方式改革期间，全国各地法院按照要求就开始实行由审判长或者独任审判员签发调解书，同时部分沿海发达地区的法院如深圳、珠海等地法院即开始试行由审判长或者独任审判员签发法律文书，部分简易案件的裁判文书不用报院、庭长层层审批，大大提高了审判工作效率。“一五”改革期间，开始在法院内部全面实行立审分立、审执分立、审监分立，建立完整的案件审理流程管理，逐步在法院系统建立统一的司法鉴定体系，推行院、庭长参加合议庭担任审判长审理案件，试行给法官配备法官助理和取消助理审判员，建立符合审判工作规律的审判组织，试行上下级法院逐级遴选法官和从律师和高层次的法律人才中选任法官，并要求全面落实“收支两条线”，探索建立法院经费保障体系。“二五”改革期间，明确提出要强化院、庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责，探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化。同时，要求逐步实现合议庭、独任法官负责制，推进法院工作人员的分类管理，探索法院设置、人财物管理体制改革，建立法院业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。“三五”改革期间，审判权与司法行政权的关系更加错综复杂，总体思路是进一步加强对审判权的控制，如要求院、庭长一手抓审判、一手抓队伍，提出要建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系，以综合服务部门保障的能力和水平为主要内容的司法政务保障体系。当然，针对彼时日益严重的审判权运行行政化问题，也要求明确上下级法院之间司法业务管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范围与程序，规范案件请示报告制度等。

横琴新区法院在“去行政化”方面创造性地实施了一些改革举措，不设审判庭，实行法官会议制，突出法官地位，削弱法院行政管理权力对法官审判权的干预。同时彻底取消案件审批制，改革审判委员会，去除审判权运行机制中的行政化。横琴新区法院在“去行政化”改革恰逢党的十八届三中、四中全会决定推进法治中国建设、深化司法体制改革、全面推进依法治国并明确要求实施审判权与司法行政权相分离的改革期间。横琴新区法院适应全面深化改革的时势，沿着“去行政化”改革之路继续探索，依赖处于珠海经济特区之中的特区的优势环境，踏出了具有自身鲜明特色的“去行政化”改革之路，对法院“去行政化”改革探索具有重要价值。

当前司法改革正如火如荼地进行着，尊重司法规律，体现司法权力属性，遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性，体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性等作为本轮改革的基本原则要求。具体来说，是要求理顺法院司法行政事务管理关系，改进上下级法院司法行政事务管理机制，明确上级法院司法行政事务管理部门对下级法院司法行政事务的监管职能，切入点就是人、财、物省级统管改革，即省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免，省级以下地方法院经费统一管理。

（三）对横琴新区法院“去行政化”改革的反思

横琴新区法院在从横向分权制约的角度“破”除司法审判行政化积弊之后，如何“立”，是更紧迫的问题。如何从纵向分权制约的角度建立司法审判与司法行政相分离的体制，更是值得我们思考的问题。

司法权与行政权这两种不同性质的权力体系共存于法院机构，并同时作用于法官，使法官在行使司法权力时无法严格地予以界分，造成司法权力的行政化。①梁平、陈焘：《司法权力去行政化改革——基于H省某中院案件评查纠错与动态式主审法官负责制的调研》，载《河北法学》2015年第10期。法治国家需要有独立、公正的司法制度，如果司法审判职能与司法行政职能的性质界限不明确，那么就会直接影响司法审判的独立与公正。司法公正要求有独立的司法审判，关键是独立于司法行政。对法院机关进行局部的整改，简单取消几个机构或者几项制度，是不能从体制的根本上解决司法公正问题的。改革中国司法审判行政化是一个体制问题，让司法审判的判断权与行政管理者分享，不能扼制司法腐败，相反，会使司法责任混淆不清。担心司法审判的判断权由法官独享会不会导致权力集中、滥权更严重，这一担心值得探讨。但我们也要看到，在一些实行司法独立的国家或地区，司法审判的判断权由法官独享，依然能保证司法廉洁和司法公正。司法腐败并非直接产生于法官独立审判的原则，而应该是在坚持此原则基础上加强司法独立的保障设置以及加大打击司法腐败的力度。②姚玮：《“司法去行政化”改革的思考——以佛山中院审判长负责制为视角》，载《法制与社会》2014年第7期。

司法改革方案的选择取决于设立审判庭、案件审批制等赖以生存的体制性环境能否得到根本的改善。体制与制度不是一个层面上的问题，没有良好的体制，即便有良好的制度也会因缺乏切实有效的基础保障，而名存实亡。③孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第8期。我们不能局限于“一城一地”之制度创新示范，而应寻求体制环境上的根本改善。在体制设计的过程中，我们尤其要注意“破”之后留下的监管空白，如法官会议、案例指导制等制度设计应该能满足统一裁判尺度、确保案件质量等功能替代的要求。能否找到替代审判庭、案件审批等功能的制度设计，同时建立良好的体制保障，是我们正在进行的司法体制改革的关键。

三、规范司法审判与司法行政的界限

（一）理念先行：保障法官独立行使审判权

在讨论审判权与司法行政权的关系时，首先应从理论观念上予以澄清，在此基础上再谈体制机制构建等方面的问题。司法行政权内在隐含着对司法独立保障与干涉的双重倾向。④宋振策：《司法行政权对司法独立的保障与干涉——第三轮司法改革的展望与隐忧》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2015年第2期。审判权与司法行政权的关系研究，要回归宪法制度、法治原则和司法规律，认识到司法行政权是服务于审判权的，是为了保障法官独立行使审判权，实现司法公正的。①李林：《何谓“独立审判原则”》，载《北京日报》2014年6月16日第18版。本轮司法改革进行的推动省以下地方法院人、财、物统一管理，改革审判委员会制度，完善主审法官与合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，明确各级法院的职能定位，规范上下级法院审级监督关系等等实际上都是围绕着确保依法独立公正行使审判权展开的。在新一轮司法改革的背景下，探讨依法独立行使审判权原则具有重大的理论与实践意义。

对于依法独立行使审判权原则，我国传统上的认知存在着一定的偏差，导致依法独立行使审判权原则在我国的构建在理论与实践之间存在着巨大的分歧。②陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》，载《中国法学》2014年第2期。传统上的认知一般将宪法规定的独立行使审判权理解为整体意义上的法院独立，这就必然导致由作为一个机关单位的法院对法官进行行政化管理以及采取行政化的权力运作模式。如此，则会惯性地将法官视同党政机关公务员进行管理，在薪资保障、职务晋升、纪律惩戒等方面完全类同于行政公务员，担任院、庭长必须具备相应的行政级别。法官依附于法院这个整体意义上的单位，在法院提供的行政化办公模式下行使审判权，审批办案制度、案件请示制度、审委会集体决定制度等是当然的审判权运行方式。这就从根本上否定了法官的独立性，与审判权的亲历性、判断性等本质属性必然产生背离。“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察。”③贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国法学》1997年第6期。而只有在这种近距离观察基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。

本轮司法改革显然必须突破原有的人民法院整体独立这一认知，法官行使审判权必须具有更多的独立性。审判必须具有中立性、专业性以及一定程度上的独立性，这是公正司法的规律性要求与重要条件。保障审判独立，可以分三步走，第一步是推进法官负责制，第二步是将人事权和财政权上提到省一级，第三步是实现法官独立。④张卫平：《从组织、“人”“财”到法官：审判独立“三步走”》，载《21世纪经济报道》2013年5月13日第11版。要做到审判独立，法官的独立是最根本的。没有法官的独立，便不可能有审判的独立。法官不独立，是审判权运行行政化的根由之一。原有的法院整体独立的认知显然不能够对此作出有效的回应。我国现行的宪法强调的人民法院依法独立行使审判权，显然对法官的独立性给予了充分的关注。依法独立行使审判权不仅对法院整体提出了要求，更重要的是其要求具体承办案件的法官能够依法独立行使审判权，这就在一定程度上确保了法官个体的独立性，为法官独立提供了理论支持。十八届三中、四中全会决定提出的健全司法权力运行机制、改革审判委员会制度、建立法官职务序列、完善主审法官与合议庭办案责任制、让审理者裁判、由裁判者负责等等，正是这一认知转变背景下的具体改革措施的体现。

当然，虽然十八届三中、四中全会决定已明确了方向，强调司法去行政化、保障审判独立的改革思路，但是提升司法的独立性仍然是中国司法改革乃至政治体制改革必须直面的关键问题，对于实现法治中国的理想图景至关重要。①徐昕等：《中国司法改革年度报告（2013）》，载《政法论坛》2014年第2期。

（二）制度构想：健全审判权运行机制和实施人员分类管理

1.构建以权力清单为核心的审判权运行机制

在司法实践中，存在审判管理较为强势，案件层层审批，行政化色彩浓厚，导致独任法官、合议庭的办案责任难以落实，审、判、权责利不统一等问题。为解决这些问题，应通过构建以权力清单为核心的审判权运行机制，规范审判与审判管理的界限，保障审判独立。

构建以权力清单为核心的审判权运行机制，应严格界定审判与审判管理的边界，突出审判的核心地位，消除审判权运行机制的行政化问题。通过建立权力清单，以列表形式明确法官和审判管理人员履行职能的具体内容，在大幅下放院、庭长审批权的同时，强化其监督管理职能，保障审判权放而不乱。建立权力清单，重点解决审判责任制中的“权”的问题，使得审判与审判管理的边界变得更加清晰，为法官、合议庭、院庭长等提供明确用权导向，权责更加明确，实现各权力主体既各司其职又协调有序，司法权力运行机制更加顺畅，审判效率与质量大幅提高。

在建立法官权力清单时，应注意做到正面职业保障和负面错案责任追究相结合，正面引导激励和负面评价相结合。一方面完善职业保障，另一方面健全责任清单制度和案件质量评估制度，实现责、权、利统一。同时，以权力清单形式将审判管理权归类至相应的审判管理人员名下，精简院、庭长的案件审批权，充分还权给法官，突出法官的主体地位。审判管理权主要进行程序节点监督，通过管理已经外部化、数据化、指标化的审判权起作用，从属于审判权，服务于审判权，不能直接介入审判权的行使。院、庭长及其他人员行使审判管理权必须以权力清单上的明确规定为准，防止其借审判管理名义干预个案审判。法官与审判管理人员按照权力清单履行职责，各司其职，形成一个逻辑严密的审判权运行体系。

另外，鉴于权力清单列举的有限性，应树立一个原则，即审判管理权范围应严格限制在列举清单名下，列举未尽事项权限，当然属于法官独立行使审判权的范围，体现审判管理权派生于审判权、从属于审判权的属性。

2.实施法院工作人员分类管理制度

将审判人员与司法行政人员分离，建立法官和司法行政人员分类管理体系，是审判职能与司法行政职能分离的必然要求。法院人员分类管理的关键在于法官管理制度的建立与完善，其中法官任免是核心内容，目前探索实施的“省级统管”即由省级成立法官遴选委员会统一提名任免法官的法官管理模式就是围绕这一核心展开的。在现有的条件下，重点以员额制为突破口，在法院内部人事管理制度上把法官与司法行政人员等其他工作人员初步区分开来，基层法院、中级法院的法官统一由省级提名任免，建立法官职务单独序列，改法官行政职级制管理为法官等级制管理，推动法官分类由行政化向司法化转变。①王庆延：《法官分类的行政化与司法化——从“助理审判员”的审判权说起》，载《华政政法大学学报》2015年第4期。同时，加大以审判长为核心的审判团队建设，突出审判团队在审判权行使上的中心地位，基本实现法官职业化。

在法院人员分类管理改革中，将法官与司法行政人员分类管理，规范法官的职责、职权范围，明确划分法官与司法行政人员之间的职责界限，即法官职责是行使审判权，司法行政人员是为审判工作提供必要的行政辅助及后勤保障工作。目前普遍认为的分类管理是建立不同序列的管理，即法官建立单独序列管理，实行法官等级制管理；司法行政人员按照普通公务员序列管理，实行行政职级制管理。这种观点当然有其合理性，但分类管理的落脚点应该在职责分工落实上，即按照有利于司法行政权充分保障审判权独立公正运行为目标，主要从审判权与司法行政权相分离的角度来考虑建立法官与司法行政人员分类管理体系的问题。当前，有两种路径选择：一是在法院内部成立专门的司法行政管理部门，负责管理法院的日常行政事务，保障法院审理和裁判案件的行政辅助及后勤保障工作。二是在法院外部成立专门的法院行政管理机构，如建立省级司法行政管理机构，对一省范围内的法院司法行政事务进行统筹安排。目前可以按照前一种路径进行探索实践，在积累丰富的实践经验后，再按照第二种路径实施，将司法行政事务从法院独立出去，使法院履行单一的审判职能，成为名副其实的司法裁判机关。法院专门行使审判权这一司法权中的核心权力，而把法院的人、财、物管理等司法行政事务管理权集中交给司法行政管理机构行使，从权力属性上看是更为清晰的权力分配方式，是包括德国等法治成熟国家在内的常见做法。②曲广娣：《德国司法行政制度的构造和职能探析——兼谈对我国司法行政制度的改革》，载《天津法学》2015年第1期。

结 语

我们现在进行的司法改革，核心就是规范权力的边界。审判权“去行政化”，首要的就是厘清司法审判与司法行政的边界，保障审判权独立公正行使。其一，规范审判权与司法行政权的界限。严格界定审判与审判管理的边界，突出审判的核心地位，构建以权力清单为核心的审判权运行机制，消除审判权运行机制的行政化。其二，阻断司法行政权对审判权的侵夺。省以下地方法院人、财、物统一管理，实施法院工作人员分类管理制度，促进法官独立公正地行使审判权。

*作者系珠海市人大常委会立法研究中心副主任，法学博士。