数量化城市管理2.0运行系统建设

文｜本刊记者 陈桂龙

北京市朝阳区城市管理监督中心调研员皮定均

自2005年至今，住房城乡建设部在全国300多个城市推进数字化城市管理工作，创新了城市管理体制机制，开创了城市管理新模式。从广度上说，数字化城市建设分为三个发展阶段：数量化城市管理1.0运行系统、数量化城市管理1.1运行系统、数量化城市管理2.0运行系统。在建设数量化城市管理2.0系统的同时，推进300多个数字城管系统的全国联网，逐步建设全国第一个结构化大数据库（亿数量级）和大数据运行系统。

数量化城市管理1.0运行系统

针对数量化城市管理1.0运行系统，北京市朝阳区城市管理监督中心调研员皮定均介绍，该系统有两个核心点：

1.独立的监督机制，监督中心监督政府的管理者和执法者履行法定责任。

在政府内部坚持法定监督主体、管理主体、执法主体三者相分离原则，充分发挥监督中心在监督、指挥、协调、评价等方面的统筹作用。同时，完善管理、执法主体对监督主体的监督机制，实现监督、管理、执法三类主体之间的有机联系、相互制约的工作格局。朝阳区城市管理监督指挥中心全面负责社会服务管理监督评价工作，是区政府直管的独立的监督部门，共有35个分队，1547名监督员，153名座席员，各监督分队独立租用办公用房，不直接与街乡、社区发生联系，全面独立履行监督指挥和考核评价的职能。

2.城市管理开始了由定性到定量的伟大转变。

在传统的城市管理模式下，管理手段落后，各类情况底数不清，导致对城市管理问题的分析主要停留在定性分析阶段。实施数量化城市管理后，通过部件、房屋、人口等各类数据库的建设和建立各类标准基础上的闭环系统的运行，逐步实现对各类信息的量化统计、分析和对各类责任主体的量化评价。对城市环境中的问题类型、不同管理者的工作量、问题发生的区域、各类主体完成任务的情况等都进行全面的量化分析，挖掘城市环境中的各类问题及其产生的深层次原因。

数量化城市管理1.1运行系统

1.广度方面

监督内容由城市管理到社会管理与公共服务。朝阳区建设了全模式社会服务管理系统，包含社会服务管理领域的各个主要方面，分为应急管理、城市管理、综治维稳、安全生产、社会事业、社会保障、社会服务、经济动态、法律司法、党建工作、网络社会等11个模块，共有127大类、599小类、3576细类（其中：问题类2418细类，任务类1158细类）工作。

2.深度方面

一是既监督政府履行法定责任，又监督社会履行法定责任。

第一，监督市民履行法定责任。每季度对房屋租赁登记、变更、注销，外地来京人员登记办理《暂住证》、承租房屋等工作进行抽查，共涉及2项法律法规。2015年共上报案件58339件，结案率83.67%，以社区自我管理的形式对43个试点社区居民遵守公共场合法律法规的情况进行监督，形成排名。开展了数量化文明社区监测评价工作，形成了319个社区9010栋居民楼评价排名。

第二，监督社会单位履行法定责任。共纳入市容环境维护主体、安全生产责任主体、食品卫生责任主体等十五类83438家单位，涉及86部法律法规。

第三，监督物业公司履行法定责任。共纳入1097家物业公司，涉及30部法律法规，其中2015年案件最多的前三个法律法规分别是《北京市市容环境卫生条例》、《北京市门前三包责任制管理办法》、《北京市消防安全责任监督管理办法》。

第四，对全部社区（共396个）履行法定责任的情况进行评价，涉及15部法律法规，其中2015年案件最多的前三个法律法规分别是《北京市市容环境卫生条例》、《北京市门前三包责任制管理办法》、《北京市房屋租赁管理若干规定》。

第五，对全部行政村（146个行政村）履行法定责任的情况进行评价，共涉及15部法律法规，其中案件最多的是《北京市市容环境卫生条例》、《北京市门前三包责任制管理办法》、《北京市房屋租赁管理若干规定》。

二是依托运行系统建立了数量化市民、企业、政府决策支持系统。朝阳区城市管理监督指挥中心与中国人民大学合作，依托全模式社会服务管理系统平台，建立了违法建设监控与治理、城乡结合部农村分级管理、社区停车位建设与停车管理、流动商贩管理、企业选址、写字楼经济分析及决策等11个决策支持系统，为充分发挥全模式社会服务管理系统在朝阳区经济社会发展中的基础性作用奠定了重要基础，逐步推进市民、企业、政府决策的数量化、科学化。

数量化城市管理2.0系统

广度方面。以计算机终端为主的运行系统逐步转变成涵盖各类责任主体的以手机为终端的运行系统，极大地提高了工作效率。

深度方面。一是由政府（包括其直管队伍）依法发现问题解决问题为主到社区依法自我发现问题解决问题为主的转变，即由政府管理向社会治理转变。二是由监督各类主体的责任单位履行法定责任到既监督单位又监督每一个责任人和主管领导履行法定责任。

“以智能化‘门前三包’责任单位管理工作为例，其试点工作起步于2012年，已在23个社区全面运行，目前正在向重点区域的269个社区（行政村）推广，智能化‘门前三包’责任单位管理工作从体制、机制、方式和手段等四个方面进行创新，从根本上推进管理方式的变革，取得了良好的效果。”皮定均说。

1.创新管理体制

皮定均介绍，政府的管理向政府和社会的共同治理转变，社区通过“门前三包”协会将“门前三包”责任单位组织起来进行自我管理，政府从法律、政策、财力、物力、舆论等方面予以支持。

我们与区市政市容委制定并实施《关于推进智能化“门前三包”责任单位服务管理工作的意见》，要求街道（地区）办事处把对“门前三包”责任单位的日常管理工作依法委托给社区（行政村）。对于进行委托管理的街道（地区）办事处，在月考核中给予奖励。社区（行政村）组织辖区内的社会单位和居（村）民骨干成立相应的城市管理协会，制定《社区城市管理协会章程》、《社区城市管理协会规章制度》等相关规章制度，切实落实的，给予奖励。

在智能化“门前三包”试点工作中，我们将成立城市管理协会和每月召开“门前三包”责任单位讲评会作为必须完成的基本任务。在正在推进的269个社区（行政村）试点工作中，把街乡依法委托社区（行政村）对“门前三包”责任单位进行日常管理作为基本任务。

社区通过城市管理协会的形式，有效组织“门前三包”责任单位开展以互检互查为主要内容的自我管理，依法自我发现问题、解决问题。作为一项基本任务试点社区已经通过系统上传了成立“城市管理”协会的工作记录和活动照片。

我们将实践中涌现出的先进典型经验在智能化“门前三包”责任单位管理的智能手机中加以介绍，让各个试点社区能够实时地学习他们的先进经验。香河园街道多年来坚持以由社区居委会主任为会长，社区内有代表性的社会单位、物业公司、志愿者代表参加的城市管理协会形式，对“门前三包”责任单位进行互检互查，其月平均发案数仅仅是城管管理的五分之一。建外街道永安里东社区成立环境联合治理委员会，物业公司、社会单位为会员，进行互检互查、每月召开例会，充分发挥物业公司在社区管理中的作用。小关街道城管队员兼任社区环境委员会副主任，通过前期领着社区干，到跟着社区干，到放手社区干，实现了有政府管理到社区自治的过渡。

2.创新机制

皮定均表示，建立在四类责任主体“包产到户、责任到人”并有相应的激励和约束机制基础上的常态化的工作机制。

责任主体方面，朝阳区通过普查和社区日常检查更新，完善每一家“门前三包”责任单位的责任区域、责任人信息。每一家“门前三包”责任单位都有联系方式，便于及时沟通和反馈案件情况。

管理主体方面，在街道层面，建立主管城建工作的领导、城建科每一名干部包社区的网格化责任制。在社区层面，建立和完善每一名社区干部、协管员、社区主任的网格化责任制。

执法主体方面，实现了城管执法队员包社区（一般2人包1个社区，一人为主，一人辅助执法）网格化责任制。

监督主体方面。网格化监督责任制已建立，责任到每一名监督员，正在不断完善，逐步深化监督工作的均等化、标准化、科学化。

通过建立责任到每一个人的网格化责任制，为实现每一个案件的立案、流转、处理和任务的完成及复查、评价奠定了基础；为实现对各个环节的量化统计、分析，对每一名责任人的量化评价奠定了基础。

在网格化责任制的基础上，我们制定并实施《朝阳区社区 “门前三包”责任单位管理工作评价奖励办法》，在一线非公职人员之间建立差别化的奖金激励机制，对社区自我发现并解决问题予以奖励。2014年共奖励试点社区68390元，激励了社区自我管理的积极性。东湖街道南湖中园社区成立社区自治服务管理协会，社区党委书记为会长，物业公司经理为常务副会长，各驻区单位负责人为协会成员。物业公司作为协会的重要成员组织“门前三包”责任单位互检互查，定期召开例会，形成良性互动、平等协商、共同参与的社区自治氛围，小区面貌焕然一新，业主积极主动缴纳物业费，收缴率从37%提高到95%，业主同物业企业的互动步入良性轨道。

3.创新管理方式

建立数量化、标准化、规范化基础上四类责任主体有机联系的类似大生产流水线的闭环工作方式。

标准化方面，依法制定了案件处理（任务确定、完成）、处置流程，复查核查和考核评价标准。立结案标准共9细类，任务确定、完成标准共11细类。通过标准的确定，明确了各类主体的法定责任，为量化统计、量化分析和量化评价奠定了基础。

数量化方面，在标准化的基础上，开发了智能化“门前三包”责任单位管理相关软件，依托网格化的闭环运行系统实现了对各类问题、任务的量化统计、分析和对各类责任主体的量化评价。

规范化方面，智能化“门前三包”责任单位管理工作规范化运行包括：“门前三包”责任单位基础数据采集及管理、变更规范、成立城市管理协会等任务规范、各类主体奖惩制度规范等方面，是对传统网格化工作模式的进一步深化以及标准化运行体系的完善和补充。

在标准化、数量化、规范化的基础上，形成了四类责任主体有机联系基础上的类似大生产流水线似的闭环工作方式。

“门前三包”责任单位自觉履行“门前三包”法律法规。社区城市管理协会依托运行系统和智能手机对“门前三包”责任单位进行标准化的日常管理，主要包括三项内容：待办案件，即由监督员上报的，派遣至社区智能终端待处理的案件；日常检查，即智能手机每月两次自动生成辖区内所有待检查“门前三包”单位，由社区城市管理协会按规范对全部单位进行检查 ；待办任务，即利用智能终端对社区城市管理协会的日常工作进行规范，形成待办任务，例如每月召开“门前三包”责任单位讲评会等。

同时还建立了三个保障机制：一是执法保障机制，即在社区协会日常检查过程中，责任单位拒绝整改的，检查人员只要点击手机上的“整改无效”按钮，案件就自动派遣至街乡城建科责任人手机上，如果仍然拒绝整改的，自动派遣至城管队责任人进行处罚，拒绝缴纳罚款的，自动派遣至城管执法局责任人申请法院强制执行；二是质量控制机制，即通过建立短信告知系统，当社区一线工作人员未按手机提示的时限处置案件、完成任务时会自动依序告知社区主任、街道主管科长、街道主管主任，使各个层面管理者能够在第一时间及时掌握一线人员的工作情况。对其他一线人员也都建立了类似的系统，促进各类责任主体履行法定责任；三是激励机制，包括三个方面，一是日常工作奖励，即对“待办案件”、“日常检查”、“待办任务”等日常工作完成情况对社区进行激励，最高奖励800元；二是工作效果奖励，即监督员作为监督主体，对智能化“门前三包”责任单位管理系统的运行过程进行监督，按标准对社区内各“门前三包”责任单位进行检查，其发现问题的多少（单位平均发案数）作为评价社区管理效果的主要依据，在监督过程中发现的问题流转至基本流程里进行运转，同时也作为评价社区的重要依据，对平均发案数从低到高分别奖励800、500、300元；三是综合奖励，即综合上述日常工作完成情况和工作效果完成情况，对各类主体进行 星级评定和流动奖杯奖励。

这种闭环工作方式突破了传统网格化工作模式中相对粗线条的工作运行流程，建立了执法保障、任务完成保障和激励机制三大保障体系，形成了从维护、管理到执法、监督全过程各个环节涵盖各种案件流转可能性的精细化的闭环运行系统。

4.创新管理手段

建立了以计算机、移动互联网和智能手机相互联系的技术支撑系统。开发了社区（行政村）、街乡、职能部门等各个层面的手机软件，将城市管理相关法律法规、标准等各项管理要素全部纳入智能手机，使管理工作更加便捷高效。

工作成效

针对数量化城市管理2.0系统工作成效，皮定均进行了总结。

一是“门前三包”责任单位管理水平显著提高。

23个社区中有10个社区的季度平均发案数仅为城管管理的发案数的五分之一，大部分社区的季度平均发案数也呈逐步下降趋势。这表明社区从标准的掌握程度和对新运行体制的接受程度在逐步提升，对“门前三包”责任单位的管理水平显著提高，。

二是网格化的运行方式发生了质的变化。

传统的网格化工作模式是由监督员发现问题，由系统转派到街乡再处理，而朝阳区智能化“门前三包”责任单位管理工作，是由社区按照标准，通过手机终端进行日常检查，主动发现问题、解决问题，从而建立社区自我发现、自我处理的“小循环”机制。监督员作为第三方的监督主体，实行依法、客观、标准化的监督。将过去监督员为主体常态化发现问题、街乡和社区（村）解决问题，逐渐转变为以社区（村）为主体，常态化发现问题、解决问题。

从朝阳区的试点运行情况来看，在发现问题层面，2014年10月至2015年4月底，试点社区通过手机对“门前三包”单位进行日检日查9690次，监督员对试点社区检查2209次，社区对“门前三包”责任单位检查次数是监督员监督次数的4.39倍；解决问题层面，所发现的761个问题97.63%由社区自行解决，由城建科解决的占2.23%，由城管队解决的仅占全部问题的0.14%。

三是探索建立现代社区治理模式。

通过从体制、机制、方式和手段等四个方面的创新，解决了城市管理体制上存在的“政府干、社会看、社会评价”，管理机制上存在的“干多干少，干好干坏”一个样，管理方式上存在的政府内部条块分割、相互推诿扯皮，经验型粗放式管理等四大问题。建立了标准化、规范化、系统化、精细化的现代社区自治模式，使社区的自我管理和政府的管理、执法有效实现一体化、系统化，实现80%左右的问题在社区内部自我发现解决，15%左右的问题流转到街道解决，2-3%左右的问题区级层面解决，形成社会组织、居民、单位、社区（行政村）、政府合作治理的格局。

“体现时代特征的城市管理应该是：合作型的城市管理；数量化的城市管理；掌上运行的城市管理。”皮定均说。