由形式公平走向实质公平：失独家庭扶助制度的理性选择*

谢勇才

（中国人民大学劳动人事学院，北京100872）



由形式公平走向实质公平：失独家庭扶助制度的理性选择*

谢勇才

（中国人民大学劳动人事学院，北京100872）

失独家庭扶助制度是政府帮扶失独群体的主要举措，作为其核心内容的失独家庭扶助金标准是否合理就显得尤为重要。通过分析各地失独家庭扶助金标准可以发现，大多数省份实行的城乡统一的失独家庭扶助金标准使得城镇失独父母享有的保障水平远远低于农村失独父母，是一种形式上的公平。为此，必须由形式上的公平走向实质上的公平，实行城乡适度有别的失独家庭扶助金标准，让城镇失独父母和农村失独父母享有基本一致的保障水平，从而促进失独家庭扶助制度的健康发展。

失独父母；失独家庭扶助制度；形式公平；实质公平

一、问题的提出

自从人类发明婚姻制度创建家庭伊始，由于每个家庭的生育意愿和生育偏好等原因，任何社会都会出现一定比例的独生子女家庭，古今中外概莫能外。然而，譬如我国这样由于政府强制实施计划生育政策而产生大面积独生子女家庭的情况则世所罕见。计划生育政策的成就是显著的，但是，独生子女家庭作为一种极端简化的家庭三角结构，在看似稳固的背后潜藏着诸多无法预知的风险，其中最大的风险莫过于独生子女的意外不幸死亡。因为按照人口发展的客观规律，每一个年龄段的人口都存在一定的死亡率，这就必然会造成部分独生子女先于其父母而离世。于是，随着时间的推移，在我国数以亿计的独生子女家庭中，逐步出现了数以百万计且规模日渐扩大的“失独家庭”，有学者预测，到2050年失独家庭的数量将达到惊人的1100万户。［1］此生唯一子女的不幸早逝，不但给失独父母带来了近乎毁灭性的身体与心理打击，而且致使其丧失了最基本且最可靠的生活来源与老年保障，生无所依、困无所助、心无所系，处境异常凄苦。

为了缓解失独群体的生活困境和完善计划生育政策，2007年8月国家卫计委和财政部联合出台《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》，要求各地逐步探索建立失独家庭扶助制度，其主要内容是政府向符合条件（1）的城乡失独父母提供每人每月不少于100元的扶助金，直至亡故为止。但是，由于扶助金的标准偏低等原因，失独家庭扶助制度的实施效果极其有限［2-3］，饱受失独群体和部分社会有识之士诟病。于是，为了更好地帮扶失独群体，2013年12月国家卫计委和人社部等五部委联合颁发《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，要求各地进一步加大对失独家庭的帮扶力度，其主要内容是将符合条件的城乡失独家庭扶助金分别提升至每人每月340元和170元，并逐步建立动态调整机制。

由此可知，考虑到当前我国城乡居民在收入与消费支出等方面存在一定的差距，国家卫计委提倡的是城乡有别的失独家庭扶助金标准。然而，这种城乡有别的失独家庭扶助金标准却遭到了部分失独父母和一些政府官员的强烈质疑。部分失独父母在向国家卫计委表达自身的社会保障诉求时，强烈要求政府取消失独家庭扶助金标准的城乡差别，以促进社会公平。［4］此外，河北省政协委员陈秀娥等人也认为城乡有别的失独家庭扶助金标准有损社会公平，且容易引起农村失独父母的心态不平衡，不利于社会和谐与稳定，故而应当实行城乡统一的失独家庭扶助金标准。［5］可是，城乡统一的失独家庭扶助金标准就真的实现了公平？就是失独家庭扶助制度的理性选择？本文将在辨析形式公平与实质公平的基础上，围绕这些问题进行剖析，以期对我国失独家庭扶助制度的发展与完善有所裨益。

二、形式公平与实质公平辨析

千百年来，公平是人类在筚路蓝缕的历史长河中矢志不渝的价值追求。公平作为一种价值判断［6］，产生于资源稀缺的大背景下，存在于两个及以上得失者的人际关系和人际社会之中，其主要作用在于规范和调节一定范围内的人与人之间和人与社会之间的各种利益关系，是一种带有主观性和相对性的价值范畴。换言之，世界上不存在适合一切空间、时间、环境、地点的公平观。不同的时间和空间、不同的社会阶层和利益集团、不同的族群和国家，往往存在着不同的公平观。不过，相对中存在绝对，在同一场合、同一民族、同一人群中，往往存在着绝大多数人所认可的公平观，即公平也具有一定的客观性。

一直以来，学者们除喜欢给公平作出各种各样的概念界定外，也常常会按照一定的标准对其进行分类。通过阅读相关文献可知，学者们往往是从两个维度对公平进行分类：一是从时序的维度，可以将公平划分为机会公平、起点公平和结果公平；二是从过程的维度，可以将公平划分为原则公平、操作公平和结果公平。［7-8］毫无疑问，根据一定的标准把相对抽象的公平概念操作化为具体的变量，对于人们理解公平且形成相对科学的公平观具有重要意义。不过，无论是机会公平、起点公平和结果公平三种公平类型，还是原则公平、操作公平和结果公平三种公平类型，我们都可以将其提炼为形式公平与实质公平两种衡量尺度。进而言之，判断资源分配或者利益安排是否公平，亦可以从形式公平和实质公平两种维度进行衡量。

（一）形式公平

“形式”是古希腊哲学家亚里士多德曾使用过的一个哲学概念，主要是指事物的个别特征。在中文里，“形式”是指事物的外形和样子，与构成事物的实际内容相对。换言之，形式公平在很大程度上只是外在的或者表面上的公平，抑或是口头上的公平，与实际上的公平往往背道而驰。譬如两个从事服装行业的制衣女工A和B，A是有多年从业经验的熟练工人，B是刚刚入行的非熟练工人，A和B同时进入一个工厂，A和B工作一小时得到的薪水都是20元，这从表面上看是公平的，因为A和B在同一工厂内的相同工作时间内获得的报酬是一样的。然而，事实上这对于女工A来讲是不公平的，因为她是熟练工人，在同一工作时间能够比B完成更多的工作量。又比如两位政府官员C和D，C是厅级干部，D是处级干部，C和D同时在某地级市任职，政府财政给予C和D的薪水都是10000元/月，这从表面上看起来也是公平的，因为C和D同为领导干部，也同时在某地任职，他们领取一样的薪水。但是，仔细分析可以发现，这仅仅是一种形式上的公平，因为不同的领导岗位，它面对的工作的复杂度和风险性是不同的，厅级干部面对的工作的复杂性和风险度要远远高于处级干部，因此这种薪酬分配对于C而言是很不公平的。

由上述分析可知，公平应当是每个人的所得和所得的依据在质和量上相匹配，是每个人“得其所应得”［9］。换言之，形式公平就是指每个人的得和得的依据在质和量上是不匹配的，既可能是质上或者量上不匹配，也可能是在质上和量上都不匹配。为此，我们可以用X来表示某个人的所得，用Y来表示某个人所得的根据。故而，公平就意味某个人的所得和所得的依据的比例是合适的，即X/Y是恰当的；反之，不公平就意味着某个人的所得和所得的依据的比例是不合适的，即X/Y是不恰当的。毋庸置疑，形式公平就是不公平中的一种，用公式来表示，就是：X1/Y1#X2/ Y2#……#Xn/Yn。在这个公式中，X是一个变量，表示被分配的东西，可以是机会、权利、金钱、荣誉和服务等等，Y也是一个变量，表示分配的依据，可以是需要、等级、能力、贡献和技术等等。上述的两个例子之所以是形式上的公平，是因为它们对技术不同熟练程度和工作不同复杂风险度的人员采取了相同的分配依据，这必然会造成不公平。

（二）实质公平

“实质”意即本质，是指某一事物或者对象的真实面目或者本来形态，是事物或者对象所固有的属性。实质公平即为真实的公平或者实实在在的公平，强调在资源分配或者利益安排中能够以“同一标准”、“同一尺度”来对待每一个人，而不是实行双重标准或者多重标准。尽管每个社会阶层、每个民族乃至每个人的公平观都可能是不同的，然而在不同的公平观或者公平场合中，还是存在着一种不变的东西，那就是比例的相等［10］，即每个人的所得和所得的依据在质和量上是相匹配的。古希腊哲学家亚里士多德曾说过，公平是比例的相等。进而言之，只要是存在着公平的地方，就会存在着比例的相等。（2）譬如两位从事建筑行业的建筑工人E和F，E是具有多年从业经验的熟练工人，F是刚刚入行的非熟练工人，E和F同时为一个包工头干活，他们工作一小时所得的工资分别为30元和20元。这从表面上看是不公平的，因为E和F同为建筑工人，同时为一个包工头干活，但是在相同工作时间内得到的工资却大不一样。然而，仔细分析可以发现，这是一种实质公平，因为E是熟练工人，他的工作效率和工作技能要远高于F，E工作一小时完成的工作量，F要一个半小时才能完成，可以用一个式子来表示：E的工资/E的工作量和质=F的工资/F的工作量和质，即：30/1.5=20/1。进而言之，假设用X表示某个人所得，Y表示某个人所得的依据，则实质公平可以用一个公式来表示：X1/Y1=X2/ Y2=……=Xn/Yn。其中X和Y皆为变量，代表的内容与形式公平概念中的一致。

三、形式公平：城乡统一的失独家庭扶助金标准

自从2013年12月18日，国家卫生计生委、人力资源和社会保障部、民政部、财政部、住房和城乡建设部五部委联合出台《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发〔2013〕41号），要求各地进一步加大对计划生育特殊困难家庭的帮扶力度以来，各省、市和自治区政府纷纷响应，进行了有益的尝试和积极的探索。如表1所示，截止2016年3月初，全国已有25个省、市和自治区颁布和实施了计划生育特殊困难家庭扶助工作方案或者失独家庭扶助制度实施办法。仔细阅读这25个省、市和自治区的失独家庭扶助方案可以发现，多达23个省、市和自治区的失独家庭扶助金标准要远远超过国家标准（城镇每人每月340元、农村每人每月170元），仅有甘肃和海南两省沿用了国家标准，这也是25个省、市和自治区中失独家庭扶助金标准最低的，其中失独家庭扶助金标准最高的为广西壮族自治区，城乡失独家庭扶助金标准皆为每人每月860元，25个省、市、自治区城乡失独家庭扶助金标准的平均值分别为每人每月495元和474元，分别高出国家标准45.59%和178.82%。这就表明，随着失独家庭规模的不断扩大、新闻媒体报道的日趋增多和社会关注程度的日益提升，中央和地方各级政府对失独家庭的重视程度不断提高，帮扶力度也逐步加大。

同时，根据表1可知，在25个省、市和自治区中，有北京、重庆、福建、广东、广西、贵州、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、江苏、内蒙古、青海、山东、山西、陕西、上海、四川、天津和浙江21个省、市、自治区采取的是城乡统一的失独家庭扶助金标准，仅有安徽、甘肃、海南和江西4省采取的是城乡有别的失独家庭扶助金标准。对于为什么多达21个省、市和自治区采取城乡统一的失独家庭扶助金标准，仅有4个省遵照国家标准实行城乡有别的失独家庭扶助金标准，限于篇幅，不加赘述。然而，有一点是可以肯定的，那就是当前绝大多数省、市和自治区实行城乡统一的失独家庭扶助金标准迎合了部分失独群体和一些政府官员的期望。不过，城乡统一的失独家庭扶助金标准是实质上的公平吗？它能够让城镇失独家庭和农村失独家庭享有基本一致的保障水平吗？下面将根据表1的数据进行具体剖析。

如前所述，公平是指每个人的所得和所得的依据在质和量上相匹配，存在着一个比例的相等。为此，从理论上讲，同为计划生育政策负面效应的承受者，每一位符合条件的失独父母都应当享受相同的失独家庭扶助金标准，也即21个省、市和自治区实行城乡统一的失独家庭扶助金标准是合理且公平的。然而，在讨论和处理问题时，有一个基本国情是我们不能也不应当忽略的，那就是当前我国巨大的城乡差距。（3）自从1949年新中国建立以来，为了尽快改变积贫积弱的局面，中央政府采取了牺牲农村和农业、优先发展城市和重工业的不均衡发展战略，使得我国逐步形成了差异甚大且壁垒分明的城乡二元结构。以城乡居民收入为例，自2001至2015年城乡居民的收入比一直徘徊在2.73—3.33之间［10］，是世界上城乡居民收入差距最大的国家之一。于是，在我国城乡存在巨大差距的情况下，城乡统一的失独家庭扶助金标准还是公平且合理的吗？根据所得和所得的依据在质和量上相匹配原则，假设实行城乡统一失独家庭扶助金标准的北京、重庆和浙江等21个省、市、自治区的城乡失独家庭的扶助金分别为X1和X2、X3和X4……X41和X42，这21个省区的城乡月人均消费支出（4）分别为Y1和Y2、Y3和Y4……Y41和Y42。如果城乡统一的失独家庭扶助金标准是公平且合理的话，则X1/Y1=X2/Y2、X3/Y3=X4/Y4……X41/Y41=X42/Y42；反之，则X1/ Y1#X2/Y2、X3/Y3#X4/Y4……X41/Y41#X42/Y42。

根据表1可知，不仅X1/Y1#X2/Y2、X3/ Y3#X4/Y4……X41/Y41#X42/Y42，而且X1/Y1、X3/ Y3、X5/Y5……X41/Y41要远远小于X2/Y2、X4/ Y4、X6/Y6……X42/Y42，它们之间的最大差距为-86.1，最小差距为-18.97，平均差距为-38.84。换言之，在实行城乡统一的失独家庭扶助金标准的21个省、市和自治区中，城镇失独父母享受的救助保障水平要远远低于农村失独父母，这就在同一群体、同一制度内制造了新的矛盾与不公平，人为地给城镇失独父母造成了“二次伤害”，严重地损害了城镇失独父母的合法权益。进而言之，城乡统一的失独家庭扶助金标准只是一种徒有其表、华而不实的形式公平，它根本无法让城镇失独父母和农村失独父母享有基本一致的保障水平。

四、实质公平：城乡适度有别的失独家庭扶助金标准

表1　各省区失独家庭扶助制度对城乡失独家庭保障水平的比较（截至2016年3月）

尽管公平观可能因时代而异、因人群而异、因民族而异和因国家而异，但是千百年来人们都在始终不渝地追求实质上的公平，每个人都希望能够被一视同仁、不分畛域，而不是区别对待、厚此薄彼。毫无疑问，城镇失独父母和农村失独父母也希望政府和社会在帮扶的过程中能够遵循“同一标准”“同一尺度”，而不是对他们采取双重标准或者多重标准。质言之，城镇失独父母和农村失独父母迫切希望能够在政府不断加大帮扶力度的前提下，享受保障水平一致的失独家庭扶助金标准，实现实质上的公平。

（一）城乡失独父母享有保障水平一致的扶助金标准的理由

虽然在城乡二元结构的作用下，城镇和农村在经济、政治、文化和生态等方面存在着一定的甚至是巨大的差异，与此相适应，城镇失独父母和农村失独父母在诸多方面也存在着一定的差异，但是城镇失独父母和农村失独父母皆为我国计划生育政策的响应者、恪守者和利益受损者。自上世纪70年代末以来，他们在生育这一关乎个人、家庭乃至家族命运的重大事件上响应党和政府的号召，一辈子只生育了一个孩子，为国家和社会作出了不可磨灭的重要贡献。然而，天有不测风云，在步入中老年之际，他们此生唯一的子女却由于疾病或者其他意外事故抑或是自然灾害而不幸亡故，使得他们的养老和医疗等社会保障问题由于丧失了子女这一最重要、最基本且最可靠的依托和载体而面临诸多困境。此外，失独厄运给城镇失独父母和农村失独父母带来的痛苦与创伤并无二致。无论是对于城镇独生子女父母还是农村独生子女父母来讲，子女都是他们的“天”和“地”，是他们生活的希望、生命的延续、情感的依托和精神的纽带，唯一子女的不幸早逝，给他们带来了沉重打击。故而，无论是从遵守政策还是从失独创伤的角度，城镇失独父母和农村失独父母都应该享有保障水平一致的扶助金标准。

（二）实质公平：城乡失独父母享有保障水平一致的扶助金标准

当前，失独家庭扶助制度是中央和地方各级政府应对失独问题的主要政策。无论是对于城镇失独父母来讲，还是对于农村失独父母而言，尽管政府提供的失独家庭扶助金标准偏低，远远没有达到他们的预期，但是仍然在安抚他们的心理创伤和保障他们的基本生活方面发挥着重要作用。因此，为了避免让部分失独父母受到“二次伤害”而产生新的冲突和不公平，失独家庭扶助金标准应该追求实质上的公平，而非虚有其表的形式上的公平。进而言之，城镇失独父母和农村失独父母应当享受保障水平一致的失独家庭扶助金标准，不仅城镇失独父母享有的保障水平高于农村失独父母不行，反之亦不行。具体说来，政府发放的失独家庭扶助金必须能够让城镇失独父母和农村失独父母购买在价值上基本一致的商品和服务，从而使得他们能够享有基本一致的生活水准。

（三）适度有别：城乡失独父母享有保障水平一致的扶助金标准的根本途径

由上述分析可知，当前21个省、市、自治区实行的城乡统一的失独家庭扶助金标准，导致农村失独父母享有的保障水平要远远高于城镇失独父母，在同一制度和同一群体内制造了新的不公平，是一种华而不实的形式上的公平。为此，为了实现实质上的公平，让城镇失独父母和农村失独父母享有一致的保障水平，必须实行城乡适度有别的失独家庭扶助金标准。考虑到当前我国巨大的城乡差距，城镇的物价水平、消费支出和生活成本在一定程度上要高于农村，要使城镇失独父母和农村失独父母享有一致的保障水平，就必须让城镇失独父母的扶助金标准略高于农村失独父母，具体高出多少是合理的，就需要政府在深入调查研究各地城乡物价水平和生活成本差异的基础上，以城乡居民的人均消费性支出、城乡失独父母的所需所求以及政府的财力为参照，制定出一个合理的标准，并建立动态调整机制，让城乡失独父母享有基本一致的保障水平，从而实现实质上的公平，促进社会的和谐与发展。

五、结语

随着失独家庭规模的日益增大，在失独群体养老保障制度和医疗保障制度依然缺位的情况下，失独家庭扶助制度的重要性日益凸显，失独家庭扶助金标准是否合理就显得尤为重要。为了有效地化解城乡失独父母的生活风险，政府和社会各界应当充分认识到实质上的公平要比形式上的公平更加重要，在制定和实施失独家庭扶助金标准之时，应当追求的是实质上的公平——城乡失独父母享有的保障水平一致，而非形式上的公平——城乡失独父母享有的扶助金额一致。由形式上的公平走向实质上的公平，是失独家庭扶助制度有效运行与健康发展的重要保证。唯有如此，才能在公平的前提下有效缓解城乡失独父母的生存困境与后顾之忧，让他们真正实现“生有所依、困有所助、心有所系”。

注释：

（1）《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》规定，失独家庭扶助对象应同时符合以下条件：1933年1月1日以后出生；女方年满49周岁；只生育一个子女或合法收养一个子女；现无存活子女。

（2）需要指出的是，比例相等的原则是否证而不是确证原则，即公平中包含着比例的相等，但比例达到相等并不一定就是公平。

（3）城乡二元结构的形成是多种因素互相作用的结果，尽管它不一定是合理的，而且饱受社会有识之士的诟病，政府也在大力倡导与推动城乡统筹，然而在打破和消除城乡二元结构之前，这是政府和社会各界在处理诸多问题时无法忽视的一个重要因素。

（4）失独父母获得政府救助的主要依据应该是失独父母是计划生育政策负面效应的承受者，且失独父母作为极端弱势群体，政府理应救助。不过，这些依据无法用数字来表达。考虑到失独家庭扶助金归根结底是用来让失独父母消费的，以保证他们的基本生活水平。因此，笔者在这里使用城镇居民月人均消费性支出和农村居民月人均消费性支出来代替，从而为衡量城乡统一的失独家庭扶助金标准是否公平提供方便。

［1］王广州.独生子女死亡总量及变化趋势研究［J］.中国人口科学，2013，（1）：57-65.

［2］周美林，张玉枝.计划生育家庭特别扶助制度若干问题研究［J］.人口研究，2011，（3）：106-112.

［3］陆杰华，卢镱逢.失独家庭扶助制度的当下问题与改革路径分析［J］.国家行政学院学报，2014，（6）：33-38.

［4］谢勇才，丁建定.失独父母的社会保障诉求及其实现路径——基于失独父母四份诉求书的分析［J］.国家行政学院学报，2015，（6）：78-82.

［5］张淑会.统一城乡“失独”家庭扶助标准［N］.河北日报，2014-01-20.

［6］潘锦棠，张燕.社会保障中的平等公平效率［J］.国家行政学院学报，2015，（6）：61-66.

［7］徐梦秋.公平的类别与公平中的比例［J］.中国社会科学，2001，（1）：35-43.

［8］史耀疆，崔瑜.公民公平观及其对社会公平评价和生活满意度影响分析［J］.管理世界，2006，（10）：39-49.

［9］徐梦秋.公平的质与量：得其所应得与比例相等［J］.哲学动态，2010，（7）：29-34.

［10］中国城乡收入比连续两年“破3”为15年来最低［EB/OL］.中国经济网，2016-01-19.

（责任编辑木宸）

C913.7

A

1001－862X（2016）03－0133－006

本刊网址·在线杂志：www．jhlt．net．cn

中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划成果；安徽省高校人文社会科学重点研究资助（SK2015A289）；安徽省高校优秀青年人才支持重点资助（gxypZD2016062）

谢勇才（1988—），江西赣州人，中国人民大学劳动人事学院博士生，主要研究方向：社会保障理论与政策。