中国与东盟要能共享海上安全

李文 陈雅慧

南海问题是东亚海上安全严峻挑战

近年来，南海问题不断升温，不仅是中国和平崛起的困扰，也是东盟发展中的隐患。中国—东盟海洋安全面临的问题复杂，既有传统安全问题，也有非传统安全问题;涉及对象既有南海地区内的利益相关方，也有域外大国。

在传统安全范畴里，由南海岛礁引发的领土主权争端，随着南海地缘战略价值不断被挖掘以及丰富的资源不断被开发，不再是偶尔升温的个案，已经逐步演变为结构性的问题，对东亚海洋安全构成严峻挑战。有关各方的分歧和互不信任，把南海地区推入严重的安全困境。

全球各个地区的安全秩序，基本上都是建立在美国霸权基础之上的，南海也不例外。二战后，美国就逐步构建完成以其为中心的东南亚安全体系，《美菲共同防御条约》、《美泰共同安全法》等一系列双边安全条约的存在，确定了美国与其盟国之间的关系和义务。美国以盟友和合作的名义巩固了其在东南亚的地位，在南海问题上形成了域外大国与部分东盟国家共同针对中国的态势。南海问题近年一个最大的变化是，美国从幕后走上了前台，使南海紧张局势进一步加剧，中美两大国的战略博弈进入到一个更激烈的阶段，军事冲突风险增大。其他国家如日本、澳大利亚，也纷纷借南海问题加强在东亚的军事活动。

南海地区在传统安全范畴面临的风险，其根源之一在于中国崛起对美国主导的地区安全秩序产生了冲击。中国与东盟当事国之间纯粹的领土争端，演化为美国等旧安全秩序和体制的维护者对中国和平崛起的打压。

非传统安全挑战不应被忽视

中国与东盟在南海共同面临的非传统安全挑战也很多，常因传统安全的对抗性和激烈程度而被忽视。

一是航线安全问题。从中国沿海港口到南海以及延伸到印度洋的海域，是世界上商业航运最为繁忙的海域之一，尤其是沟通太平洋和印度洋的马六甲海峡，每年约有8万艘船只、装载价值约5000亿美元的货物通过。发展中国家石油需求日益增长，而这些增长的石油需求几乎都要从中东和非洲进口，其中大多数要经马六甲海峡进入南海。中国85%左右的石油依靠水路运送，对外贸易的大部分也通过海运实现，多需经马六甲海峡。

南海航线安全的危害之一是海盗。近年，虽然全球海盗袭扰案件呈现下降趋势，但东南亚的海上犯罪活动逐年上升，2012年发生129起海盗事件，2014年增加到207起。面对海盗威胁，东南亚国家往往只考虑本国利益，协调不力，也没有形成警务合作机制。随着亚太经济规模的进一步扩大，维护航线安全、加强国际执法巡航合作，越来越成为各国面临的紧迫课题。

二是海上恐怖主义。南海地区恐怖主义活动来源于两方面：首先是相关国家内部的宗教极端势力和民族分裂主义势力，如菲律宾的“摩洛伊斯兰解放阵线”;再就是组织网络和活动区域已扩大到整个东南亚的恐怖势力，如“伊斯兰祈祷团”和阿布沙耶夫反政府武装。当然，相对于中东、东非地区，东南亚和南海地区的海上恐怖主义还是得到了有效的打击和管控。

三是海洋生态环境问题。从20世纪90年代末开始，特别是进入新世纪后，南海相关各方盲目开采捕捞的问题趋于严重，导致海洋不可再生资源的严重浪费，比如大量原始海岸线、优质近岸海域被围填，海洋环境质量下降，潮间带生态系统、红树林、珊瑚礁等重要海洋资源大面积退化等。东盟组织和国家虽然建立了一些海洋环境管理机制，但彼此重叠、官僚主义严重，反而在一些问题上降低了合作效率。

海洋非传统安全威胁，根源上是人与自然、社会关系的扭曲、异化，以及国家、社会和国际范围内经济发展模式、政治制度安排、国际秩序设计的结构性矛盾与缺陷。因此，海洋非传统安全问题的治理需要从社会经济、政治与地区秩序等深层次着手，更需要海洋区域内国家就该问题展开积极互动和开展富有实效的合作。

加强合作与管控分歧并行

中国与东盟国家之间的海洋安全问题证明，原有的南海安全秩序已经逐步丧失效率和作用，需要搭建新的地区机制和安排整合各方利益，维护共同的海洋安全。在南海加强合作开发是实现中国与东盟共建共享海洋安全的不可或缺的重要途径。

作为“一带一路”的一部分，“21世纪海上丝绸之路”形式上包容开放，承接了中国对外开放的基本内涵，即在对外开放中避免加入过多或者不合理的条件限制;继续强调平等互利，作为开放包容的经济合作倡议，不限国别范围，不搞封闭机制，而鼓励有意愿的国家和经济体均可以参与进来，成为这项战略的支持者、建设者和受益者。“21世纪海上丝绸之路”能够带动东南亚国家进入经济发展快车道，带动周边国家经济共同繁荣，形成命运共同体，并对领土主权和海洋权益争议产生淡化效果。

有序、合理、可持续地进行海洋开发经济合作，有利于海洋权益的合理分配，文化交流和合作也有助于国民的相互理解和尊重。南海议题对中国—东盟安全合作也并非完全是负面的。从某个角度来说，这个议题反而显示出双方之间不断加强沟通的重要性。

海洋权益涉及政治、经济、资源、科技、安全等领域，内容复杂且广泛。特别是这些由陆地权利而衍生来的海洋权利，且有相当的模糊性和不确定性。如果权益主张各方不以合作精神为基础来处理存在的主张冲突或行为冲突，不仅会影响到争议各方的和平发展，还会造成相关区域甚至世界和平发展环境的破坏。但如果加大沟通与合作，就有可能使复杂问题得到较为完善的处理与解决。

海洋是世界各国共同的财富，是21世纪各国发展的生命线。南海的开发和资源的利用必须是可持续的，开发利用和维护海洋生态是并举的。在海洋开发和海洋治理方面，首先要更新思维，用“合作、可持续、共赢”的思维替代零和博弈的对抗性思维，从而从根本上自觉地维护南海生态环境;其次，南海资源的开发治理，需要科学的统筹，要切实加强海洋油气、海洋矿产等不可再生资源勘探开发;再次，要科学、合理地对可再生、可重复利用的海洋资源和能源进行开发、利用，避免浪费;最后，需要推动建立区域海洋治理结构，特别是针对海域划界争议、岛礁主权争端、海洋资源争夺，以及对于领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及公海区域内特定事项管辖权的法律立场分歧开展海洋对话，建立海上执法国际合作机制，这是实现海洋可持续发展的根本保障。

冷战结束以后，美国参与全球事务，在东南亚建立起了以其为主导的单极霸权安全秩序，美国凭借雄厚的海上军事实力，在南海制海权的掌握上占据显著优势。而中国和东盟之间利益交错，双边和多边关系相对脆弱、复杂，使得南海海洋安全领域很难形成地区内国家共同制衡美国霸权的均势结构。在该安全结构下，南海安全形势始终处于低度有序的状态，相关国家之间时常出现纷争和摩擦，但是引发战争的可能性很低。虽然美国在南海占据霸权地位，但是随着中国崛起、东盟的发展以及域外大国的涉足，南海安全秩序的稳定性开始减退，南海安全格局开始显现出均势因素。

东盟在南海安全问题上虽然一直拉美国制衡中国，但是这种制衡是要以东盟整体对南海安全可控的基础上的，它们并不希望看到南海成为中美博弈、竞争的地方，东盟欢迎俄罗斯、印度等其他国家也参与南海事务，平衡美国的力量，都表明东盟有改变美国独霸主导的南海安全秩序的意图，它希望自己能够在南海安全格局下发挥更大作用。

“21世纪海上丝绸之路”为中国和东盟在南海问题上对话和互动提供了新框架，但中国—东盟海洋安全新秩序的建设、演化还任重而道远，各个行为体在安全秩序演变过程中如何形塑自有的角色和身份，将决定这一进程中对话与合作的有效性。最好的和平与安全不是来自强权或霸权下的强制约束，而是来自主体间的互信和集体认同。

中国应当持续推进、深化中国—东盟在“海丝”平台上的合作成果，为双方在南海问题上展开良性互动营造政治氛围，促使南海地区由争端的焦点转变为“21世纪海上丝绸之路”建设的成果。

（作者分别为中国社科院美国研究所副所长、中国社会科学出版社国际出版中心编辑）