叠加发力——国企改革促进供给侧改革——2016年政府工作报告解读

文/李 锦

叠加发力
——国企改革促进供给侧改革——2016年政府工作报告解读

文/李 锦

加快推进供给侧结构性改革是2016年工作重点之一，对于供给侧改革主体的国有企业来说，供给侧改革怎么落地、怎么做是下一步工作的重中之重。在这一过程中，国企改革也正在越来越深入地融入供给侧改革当中。一方面，供给侧改革将促使国企改革加速，而国企改革将通过鼓励企业创新、重组与清退、增加有效供给等方式推动供给侧改革。

李克强总理在十二届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》，提出“大力推进”“攻坚战”等词汇，再次聚集供给侧结构性改革，明确提出2016年国企国资改革七项任务，并且突出提出鼓励民营企业参与国有企业改革的任务，体现国家在把握国资国企的改革方向和推进国资国企改革方面的意志坚定，突出重点稳妥而有力配合供给侧结构性改革的推进。

2016是国企改革结构调整促进年

随着国企改革文件体系基本形成，国企改革在2016年迎来政策落实年；随着供给侧改革的提出，2016年也是国企改革及结构调整的促进年。

2016年政府工作报告指出，大力推进国有企业改革。大力推进，是文件体系形成的落地，加上大力，已是毫不容缓，已是没有犹豫。

今年的国企改革段落第一条，是今明两年，要以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效攻坚战。今年重点是供给侧，提质增效攻坚战，更具体，更实在。供给侧改革的主体是企业，而企业中又以国有企业为重点。一方面，产能过剩行业主要集中在国有企业，另一方面，新兴产业、高端装备制造业等新动能也需要国有企业发挥重要作用。

去年的第一条，是提出准确界定不同国有企业功能，推进改革。将分类推进改革，放在基础与前提的位置。这次没有再提。不过，分类对推进结构改革的作用是明显的。目前国有资本分为公益和商业两大类，而本轮大规模兼并重组，将在上述分类基础上，首先集中在商业类国企领域，特别是完全竞争性行业，资源要素将会进一步向大企业大公司集中。随着国企改革实施细则的陆续出台，2016年无疑会成为兼并重组改革年。

今年国企改革段落的第二条，是推动国有企业特别是中央企业结构调整，创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。显然，供给侧结构性改革是本次两会的主线，要处理好新动能和旧动能“双引擎”的关系、供给侧改革和国有企业改革的关系、结构调整和经济稳增长的关系，以及供给侧和需求侧两端发力的关系。国企的产权体制改革和供给侧改革是相辅相成的。供给侧改革中去产能过程，兼并重组，特别是清理“僵尸企业”，牵涉到大量产权交易。国企产权体制改革要为供给侧改革和整个“十三五”规划提供动力，提供改革红利。

去年在官方是大半年不提重组，到了9月形势有变化，11月提供给侧后便有了大变化。现在这“三个一批”，是去年顶层设计的提法。此后在央企负责人会议也表示，2016年将继续加快国企改革步伐，加大集团层面的兼并重组，推动强强联合；推动专业化重组，以行业龙头企业为依托，进一步强化同质化业务整合和细分行业整合。

目前，在分类基础上的央企整合将成为国企供给侧改革的重头戏，围绕着国企改革的市场化重组大潮正在开启。2015年全年国资委共推动了12家中央企业的重组整合案例，目前国资委直接监管的中央企业锐减至106家。随着国有资本投资、运营公司组建及“三个一批”的提出，并购重组将迎来一个新的局面，并购重组不仅是国企改革的重要方式，同时与调结构、转方式是联动的，在一定时期内，并购重组将成为国企改革发展的中心枢纽，强强联合、拆分重组、混合参股、关停并转、链条重组等多种方式的并购重组案例将持续涌现。下一步处于竞争性行业、产品同质化高、国际竞争激烈的央企最有可能发生集团层面的合并。一些在国际竞争中缺乏优势的产业也可能通过兼并重组来培育新的核心竞争力。未来三年国企重组将进入活跃期，国企改革的全面铺开将提升A股国企上市公司的估值水平。

李克强总理在《政府工作报告》中提出，“十三五”期间，要加快新旧发展动能接续转换。当传统动能由强变弱时，需要新动能异军突起和传统动能转型，形成新的“双引擎”，才能推动经济持续增长、跃上新台阶。要推动新技术、新产业、新业态加快成长，以体制机制创新促进分享经济发展，建设共享平台，做大高技术产业、现代服务业等新兴产业集群，打造动力强劲的新引擎。

对于今年的重点工作，李克强指出，要着力化解过剩产能和降本增效，重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。以及采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施，积极稳妥处置“僵尸企业”。

在化解、改造旧动能的同时，更需要重视新动能发力，这样才能实现我国供给转型，稳定经济增长以及确保就业稳定。

很多产能过剩的行业，其中的大企业很多都是国有企业。针对具体的行业和数字，在化解过剩产能方面，李克强表示，近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。

去年《政府工作报告》国企改革相关段落第二条是加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台。今年是供给侧改革之年，推动国有企业特别是中央企业结构调整，创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。这条放在前面，是可以理解的。

7项任务多在十项改革试点范围之内

《政府工作报告》国企改革相关段落实际上是提出了7项任务，与去年是一样的。而且似乎是十项改革试点内容之内，表面上新意不多。甚至有些过去重视的，位置也有下移。然而，这说明问题没有解决，我们需持续努力。

第三条，是推进股权多元化改革，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。这里，把现代企业制度与混合所有制放在一起说了，实际是两项任务，是高度压缩。

去年混合所有制改革强调稳妥推进的思想。提出有序实施国有企业混合所有制改革，过去多用“积极”推行，去年提出“有序”，是一个有意味的变化。今年仍然再提，不过一年不如一年地位重了。颇令市场意外的是，曾在一些层面引发广泛讨论、并被市场“热炒”的国有企业“员工持股”，去年并未写入报告。去年“员工持股”条件尚不成熟，因而未列入去年国企国资改革重点工作。今年，员工持股作为混合所有制的一种方式，被单独列出，引人注目，意味员工持股的闸门放开。

第四条是深化企业用人制度改革，探索建立与市场化选任方式相适应的高层次人才和企业经营管理者薪酬制度。本来这是现代企业制度内容，现在单独列出，表明更为重视。改革和健全企业经营者激励约束机制，是今年完善现代企业制度改革一大重点。一是用人制度，二是薪酬制度。在完善现代企业制度的表述后面，是改革和健全企业经营者激励约束机制，指向性非常明显，这项改革是企业经营者群体，不是所有者，当然不是董事长群体。企业经营者是另一群体，这个问题今年可能会有突破性进展。用市场化选任方式相适应的高层次人才，在央企层次实现有难度，中组部是管央企，省组织部管省属企业，它们是同构的。这要看组织部门是否放权。从国资委角度看，势必扩大企业负责人市场化选聘比例，深化企业内部三项制度改革，切实解决一些企业仍然存在的大锅饭、能上不能下、能进不能出的问题。

第五条是加快改组组建国有资本投资、运营公司。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。这一条讲的是体制框架问题。去年是放在第二项改革任务，现在是第五条了。去年第二条是加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台。用了“加快”这个词 ，落脚于打造市场化运作平台，而没有用体制这个词，看出注重操作意义。按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，国资委已经成立专门领导小组和工作小组，正在研究制定内部组织机构设置和职能调整的方案，下一步，国资委将把更多的权力下放给企业，给企业提供更为市场化的整合环境。

第六条是赋予地方更多国有企业改革自主权。政府工作报告首次提出“赋予地方更多国有企业改革自主权”。地方上，一地一策，完全可以快一点。这当然是重视基层首创精神的体现。国企改革已经进入政策落实阶段，要在一批改革重点难点问题上实现突破，亟需总结各地创造的新鲜经验，发挥好先进典型的示范引领作用。

第七条是加快剥离国有企业办社会职能，解决历史遗留问题，让国有企业瘦身健体，增强核心竞争力。剥离国有企业办社会职能，解决历史遗留问题，是年年提的老问题了。不过，今年被特别加以强调。国企与外企和民企不同，许多国企还有自己的学校、医院；职工进入国企工作后，企业就负责职工工资、看病、养老等。因为这些问题的存在，国有企业还不能完全平等地参与市场竞争。国企难以“轻装上阵”；若为企业卸掉这些“包袱”，不仅需要非常大的改革成本，还要兼顾好各方面的利益，特别是要做好员工安置工作，保障职工合法权益。

去年是多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题，保障职工合法权益。“多渠道”的提法，给人印象深刻。今年用“瘦身健体”有新意，不是“瘦身强体”，一字之用，更显意图是健康运营的意思，追求的是形态。

“大幅放宽”一词更显开放力度

“鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革”，是政策的重新确认，也是现实的急迫需要。

在七条外，再加一条是更好激发非公有制经济活力。而且这是新增一段。大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革。很多原本门槛较高的行业将逐步向非国有资本敞开，这是一个非常重要的信号。通过混合所有制改革，可以有效地放大国有资本的带动力、发挥其影响力，从而促进中国实体经济的良性发展。以前民营企业参与国企混改比较多，但也多为小股东，话语权少。现在放开准入则不同，是“大幅放宽”，这个词份量很重。

去年是加快电力、油气等体制改革。开始以为成熟一项落实一项，不搞大水漫灌，搞滴灌、喷灌。看来一年似乎并无进展。2014年是讲金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，七个领域一起讲，2016年是大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入。大体上，重新回到2014年口径。不过，电力、油气仍然包括在内。

去年习近平总书记在讲话中指出，我们必须从国家发展和安全的战略高度，审时度势，借势而为，找到顺应能源大势之道。要抓紧研究“十三五”能源规划。抓紧修订一批能效标准。特别提出抓紧制定电力油气改革方案。直到2015年底，这个方案目前没有消息。但是很多原本门槛较高的行业将逐步向非国有资本敞开，这是一个非常重要的信号。股权多元化仍然是重点和主攻方向，国企曾经被外界广受诟病的‘一股独大’局面将有望由此改变。

报告是惜字如金的，对于非公有制经济活力讲了这么长一段话，值得重视。“在项目核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面一视同仁。依法平等保护各种所有制经济产权，严肃查处侵犯非公有制企业及非公有制经济人士合法权益的行为，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境，促进各类企业各展其长、共同发展。” 严肃查处，说得很重。

只有融资服务、财税政策、土地使用等方面一视同仁，才能把国有企业变成一个市场上公平的竞争者。低利率的贷款、非常低价的自然资源的开采权，国企的这些特权要取消，不取消不是一个公平竞争者。今年在取消行政垄断，一定会有什么突破出现的。

当然，在报告其它内容多涉及国企改革，例如推进新一轮高水平对外开放，着力实现合作共赢。面对国际经济合作和竞争格局的深刻变化，顺应国内经济提质增效升级的迫切需要，要坚定不移扩大对外开放，在开放中增强发展新动能、增添改革新动力、增创竞争新优势。扩大国际产能合作。坚持企业为主、政府推动、市场化运作，实施一批重大示范项目。落实和完善财税金融支持政策，设立人民币海外合作基金，用好双边产能合作基金。推动装备、技术、标准、服务走出去，打造中国制造金字品牌。这些，亦需要增添改革新动力，以改革新动力推进一带一路的加快发展。

《政府工作报告》中，供给侧结构性改革是本次两会的主线，国企改革段落是在供给侧结构性改革这个大背景下进行的。要处理好新动能和旧动能‘双引擎’的关系，供给侧改革和国有企业改革的关系，结构调整和经济稳增长的关系，以及供给侧改革和需求侧两端发力的关系。在去年描绘的改革蓝图基础上，今年国企改革进入实操阶段。改革必须从产业结构和产权体制两端发力。

《政府工作报告》中，国企改革思路简明、实在、具体，给人以清晰的指向和明确的要求。