莆田市国土资源局涵江分局 林 津
设施农用地的规范化管理
——以福建省莆田市为例
莆田市国土资源局涵江分局林津
[摘要]设施农用地不同于非农业建设项目用地,属农用地范畴。如何完善设施农用地管理,防止以发展农业为名,擅自将农用地改变用途,甚至发展为经营性用地,是当前国土资源管理工作的新问题、新任务。该文以莆田市为例,通过调查辖区内设施农用地的开发利用情况及管理过程中存在的问题,着重从设施农用地的规范化管理角度提出管理对策。
[关键词]设施农用地规范化管理管理对策
根据《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007),设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地,农村宅基地以外的晾晒场等设施农用地。近年来,随着农业规模化、现代化的发展,莆田市传统农业逐渐向现代农业转变,相应出现规模化农业、生态农业、旅游观光农业等新兴业态模式,农业生产配套的设施农用地需求呈增长态势。但也出现设施农用地报备不规范、用地规模超标、用途改变,甚至未报备擅自建设等问题。为完善设施农用地的规范化管理,本文通过调查莆田市设施农用地管理及实际开发利用情况,结合笔者多年基层国土资源管理经验,分析管理工作中存在的主要问题,并提出相关建议及对策。
1.1设施农用地政策依据及管理方式变革情况
近年来,设施农用地管理依据除《土地管理法》及相关配套法律法规外,可操作性较强的直接政策依据主要是:国土资源部及农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)、福建省委省政府《关于加强推进现代农业发展的若干意见》(闽委发[2013]9号)、福建省国土资源厅及农业厅《关于支持现代农业发展规范设施农用地服务的通知》(闽国土资综[2013]269号)、国土资源部及农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)。根据以上政策依据,设施农用地管理经历了两个阶段:第一个阶段是在2010年9月至2014年9月期间实行审核管理方式,并将设施农用地划分为生产设施用地和附属设施用地两大类别进行管理;第二个阶段是从2014年10月至今实行备案管理方式,并将设施农用地进一步划分为生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地三大类别进行管理。
现行的备案管理模式(2014年10月至今),其核心是用地协议和建设方案的备案管理,其中国土资源部门备案核实的主要内容是:选址的合理性、附属设施用地和配套设施用地规模是否超过规定的面积限制、土地复垦协议内容及是否将非农业建设用地以设施农用地名义备案等。
1.2设施农用地备案情况及开发利用现状调查
本次调查时点为2016年1月1日,调查周期为2010年9月至2016年1月1日(与设施农用地政策文件相衔接)。据调查统计,莆田市共核准或备案设施农用地26宗,按设施农用地类别分,生产设施用地5宗,附属设施用地20宗、配套设施用地 1 宗;按管理方式分,核准方式19 宗、备案方式7宗;按设施农用地所依托的农业产业类别分,属大型畜禽养殖及水产养殖的2宗、粮食及其他经济作物种植24宗。在各年度土地变更调查与遥感监测工作中,以上核准或备案的设施农用地均有列入变更范围(合法用地)。
未列入核准或备案管理的设施农用地调查内容主要是摸清莆田市设施农用地使用类型、数量、特征及发展趋势。调查方式采用重点调查及抽样调查两种方法,重点调查系选取莆田市有代表性的农业生产乡镇10个,其中:山区特征农业生产乡镇5个,分别为常太镇、华亭镇、白沙镇、庄边镇及大洋乡,平原特征农业生产乡镇5个,分别为西天尾镇、灵川镇、笏石镇、埭里镇及江口镇。抽样调查是在以上10个乡镇中抽取大型畜禽养殖及水产养殖、规模化粮食生产、工厂化作物栽培等农业产业代表性样点进行统计分析。通过调查得知:①大型畜禽养殖及水产养殖方面。近年来因莆田市大力实施水环境污染整治及城镇化建设,10个乡镇内大部分养猪场、养鸡(鸭)场等畜禽养殖及水产养殖被拆除,现存的符合环保要求的大型畜禽养殖仅为3家、规模化水产养殖场9家,土地利用类型为历史遗留的农村空闲地、荒废地等,因环境保护卫生距离要求,离农村居民点较远。②规模化粮食生产方面。10个乡镇内农业企业、农民合作社及农业专业大户等从事规模化粮食生产的有13家,设施农用地使用类型主要是农业生产管理用房、设备及肥料存储间、晾晒场、粮食和农资临时存放场所等;③规模化、生态化、观光性农作物栽培方面。10个乡镇内从事观光旅游、饮食休闲等新业态农业产业15家,设施农用地使用类型主要是农业生产设施用地及配套的附属设施用地,并伴随有农产品加工、展销、庄园、农家乐、停车场等用地,违法用地现象较明显。
通过以上调查分析,设施农用地管理工作存在的主要问题:一是设施农用地管理是近年来国土资源管理工作新形势下面临的新问题,因其未突破农用地转用或土地征收的法律界线,仍属农用地管理范畴,未得到足够的重视,成为国土资源管理中的薄弱环节[1];二是列入核准或备案管理的设施农用地数量仅为26宗,与调查的重点调查乡镇40宗未列入核准或备案的设施农用地比例为1∶1.54,较多数量的设施农用地未列入备案管理,游离于监管之外,且未进行违法用地相关处置;三是核准或备案所需材料形式不一,口径不统一,如:国土资发[2014]127号文件制定了较明确的备案审查要点,但各县(区)备案表格制作不统一、备案流程不规范、收件材料有差异;四是设施农用地核准或备案用地范围界定不够规范,目前设施核准或备案的用地范围部分采用“位置图”或“四至范围图”等简单形式,未使用坐标点进行勘测定界,给今后监管的位置界定留下了隐患;五是批后监管难以形成有效机制,存在超出核准或备案范围、使用用途界定不清、监管主体及人员责任不清、监管滞后等现象,其中重点领域是规模化农作物种植方面较容易发生改变用途等违法行为。通过以上调查可知,已出现假借设施农用地之名发展农作物产品深加工、饮食娱乐等非农业行为甚至经营性活动等违法用地现象,部分国土资源工作人员对用途存在“设施农用地定义”理解误区。
3.1将设施农用地列入国土资源常态化管理对象
国土资源工作人员应理清“设施农用地属农业内部问题”的思想误区,从政策和业务学习上着手,充分认清设施农用地的性质是“农用地”,按农用地管理,核心是保护农用地,特别是保护耕地,设施农用地使用过程中,应严格按“直接用于或者服务于农业生产”的宗旨使用,凡与农业生产无关的应认定为疑似改变用途或有违法用地之嫌并进一步查处,生产结束后,占用耕地的应复垦为耕地。同时,对乡镇分管土地领导及相关人员、农村土地协管员进行业务培训,增强设施农用地管理重要性的认识及业务水平的更新和提升。通过宣传和培训,强化认识,将设施农用地备案管理及批后监管作为国土资源常态化管理的重要内容之一。
3.2设施农用地规范化备案管理的具体措施
一是备案程序的细化和规范化。国土资源部及省国土资源厅已制定下发相关文件,并明确设施农用地管理的精神、宗旨及审查要点。建议设区市及下辖县(区),进一步细化收件材料及办理流程,并将设施农用地一并列入行政审批服务中心的业务事项(备案类别),收件材料方面,设施农用地申请报告、勘测定界技术报告书、设施农用地备案表、建设方案、用地协议、所在村(居)委会公示材料及情况、土地复垦方案及协议,其中:建设方案及用地协议可制作样本或要点供申请者参考。办理流程方面:受理—审查(含现场勘查及规划农转用、地籍、监察联合会审)—分管领导核签—主要领导签署意见—作出是否同意备案的决定—告知申请单位并抄送用地所在乡镇政府及农业部门。
二是规范备案表的格式及内容。备案表内容分为三个部分:第一部分是拟申请设施农用地的基本情况,包括申请单位或个人名称、联系地址、联系人及电话,设施农用地依托的农业类型(畜禽养殖、水产养殖、粮食或其他作物种值等),设施农用地位置、地类、总面积,设施农用地具体类型及面积的细分(分生产设施、附属设施及配套设施三类,并注明“具体建设内容及范围详见建设方案及勘测定界技术报告书”)等内容;第二部分为乡镇政府、农业部门及国土资源部门意见签署及加盖公章栏,其中设置乡镇政府意见栏,主要是考虑到相关政策文件中“乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设,落实土地复垦责任,并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更”的相关规定,以便于乡镇政府落实设施农用地的“属地管理”职责;第三部分为备注栏,用于记载设施农用地备案及批后监管中的特殊事宜,如使用主体变更登记、用地范围及用途调整等。
三是明确用地协议内容的核实重点。设施农用地备案管理的核心环节是用地协议的信息核实,审查重点是:用地选址、申请用途、附属设施用地和配套用地是否超过规定面积比例及土地复垦内容等。审查要点是:土地利用总体规划的符合性,特别是基本农田保护要求;合理控制附属设施用地规模(落实比例控制及面积控制的“双控”政策:工厂化栽培、规模化畜禽养殖及水产养殖附属设施用地面积分别控制在项目总用地面积的5%、7%及7%以内,且面积最多分别不超过10亩、15亩及10亩);用地协议中的土地使用条件等内容应向社会予以公告,公告期结束无异议的,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。
四是用地范围采用坐标勘测定界成果进行管理。设施农用地备案的土地范围,由有资质的勘测单位进行测量,并出具勘测成果,明确用地范围,为今后管理提供技术支撑。
五是设施农用地备案管理的信息化建设。建立并完善设施农用地备案的网上信息化系统,由规划农转用职能科(股)室负责将备案信息录入农用地管理项下设施农用地管理的子系统路径,以便省国土资源厅掌握动态信息,实现日常有效管理。同时,为土地年度变更调查提供依据。
3.3强化设施农用地备案的批后监管及农业领域的国土资源执法监察力度
对已列入核准或备案管理的设施农用地,建立项目用地跟踪制度,逐宗制作“设施农用地批后监管跟踪卡”, 将核准或备案的设施农用地信息填写至跟踪卡内,并分发给乡镇国土资源所、县(区)级国土资源监察大队及所在乡镇政府,以便在日常监管中准确掌握设施农用地实际使用与核准备案信息是否有变化,特别是乡镇国土资源所应对照“跟踪卡”,至少每月到现场核实一次设施农用地使用范围是否移位、超面积、用途改变等情况,对发现的违法行为应及时报监察大队立案查处[2]。重点与难点是规模化农作物种植使用设施农用地的用途监管,对利用农业生产名义的附属设施或配套设施用地进行农产品加工的,建议调查农产品加工的方式及类型,属农产品本身因外观、储存等要求而切割、去皮、分类等初(毛)加工的,建议按设施农用地范畴予以认定;对制作成蜜饯、果脯、腌制品、罐头等深加工的商品化产品生产用地行为,宜认定为擅自扩大设施农用地范围,按建设用地进行管理,应及时制止、责令限期纠正,并按有关规定立案查处;对农家乐、酒庄、住宿、展销等明显带经营性的违法用地和违章建设行为应严格禁止,并立案查处,但仅供观光、采摘、烧烤等活动且未形成违法用地和违章建筑的除外。
对历史原因未办理设施农用地备案手续的,建议开展专项整治清理工作,在调查摸底的基础上,区分两种情况进行处置:一是土地开发利用现状符合设施农用地备案条件的,予以立案处罚后,纳入设施农用地备案管理范围,积极引导用地单位申报备案手续,按现行备案政策予以备案并加强批后监管;二是土地开发利用现状不符合设施农用地备案条件的,按国土资源执法监察程序立案查处。
参考文献:
[1] 杨军明, 于铭. 文登设施农用地有章可循[J]. 山东国土资源, 2011(6):17.
[2] 周林远. 国土资源执法监察工作的现状与对策[J]. 资源与人居环境, 2008(10): 22-23.