我国民生保障实现模式的政治经济学研究

张鹏

[内容摘要]本文基于政治经济学原理，通过对我国社会民生保障实现模式的历史考察发现，我国有深厚的养民、保民和富民的民生经济思想，历来重视民生保障实现的经济基础，但民生保障的实现模式存在着主体不清、责任不明、保障内容模糊和保障程度不彻底等问题。随着我国经济发展步入新常态，构建科学合理的民生保障实现模式成为当前面临的一个重要课题。本文认为我国民生保障的实现模式可以采用两种方式循序推进：一是政府主责，社会协同，免费保障底线民生；二是政府首责，社会协同，市场参与，免费和付费结合，共建共享底线上民生。

[关键词]民生保障；实现模式；政治经济学研究

一、引言

民生保障是中国特色社会主义事业“五位一体”总布局中的重点内容。民生保障不仅与社会建设紧密相关，而且与经济、政治、文化、生态建设息息相关。民生的一头连着民心与民力，一头连着内需与发展。民生保障既是经济发展的根本目的，又是经济发展的有效途径和重要保障。近年来学术界对民生保障作了许多有意义的理论探索，主要集中在民生保障内涵的科学界定、民生保障价值的探讨、民生保障现状和存在问题的分析、民生保障的路径和机制设计等几个方面，为我国民生保障的政策制定提供了较好的理论支持。随着我国民生保障实施力度和强度的逐步加大，回顾民生保障的历史经验，分析民生保障实施的现实状况，提炼出一套系统的民生保障办法，形成稳定的民生保障实现模式的研究成为经济发展新常态背景下的重要课题。然而文献研究发现，目前集中研究民生保障的实现模式的文献较少，而民生保障建设最终必须落实到实现模式上来。

民生是一个社会历史范畴，不同的社会、不同的历史时期内涵也不尽相同。为准确、全面、科学地把握民生范畴，须以历史唯物主义基本原理为指导。民生的改善与发展以生产力的水平为物质基础，民生保障的实现与生产关系的四个环节生产、分配、交换、消费直接相关，也与生产关系内在的各项内容紧密相关。因此，本文以政治经济学基本原理为基础，在生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的辩证关系中研究民生保障实现的模式。民生保障实现模式的构造主要由三个方面组成：民生保障的供给主体、供给项目、供给程度（商品化程度）。民生保障的供给主体要解决的是各社会经济部门主要是政府、市场和家庭之间的不同组合及其责任分担。民生保障的供给项目主要是指民生保障的具体内容。民生保障的供给程度主要是指供给的民生产品的商品化程度，即享用民生产品是免费还是付费，以及付费的程度。本文通过评析我国历代社会民生保障的实现模式，借鉴中外福利模式理论的相关研究，提出我国民生保障的实现模式可以采用两种方式循序推进：一是政府主责，社会协同，免费保障底线民生；二是政府首责，社会协同，市场参与，免费和付费结合，共建共享底线上民生。

二、我国民生保障实现模式的历史考察

（一）我国古代封建社会民生保障的实现模式

我国古代漫长的封建社会，治乱兴衰，周而复始。一些贤明的统治者从治乱兴衰中认识到了民生保障在维护统治和国家兴亡中的重要地位和作用，创造了古代农业社会民生保障的光辉典范，比如西汉的“文景之治”、东汉的“光武中兴”、唐朝的“贞观之治”和“开元盛世”以及清朝的“康乾盛世”等。综观这些“民生盛世”，民生保障的具体做法可以概括为：（1）重视农业在民生保障中的基础地位。鼓励农耕，劝课农桑，兴修水利，推广技术，发展生产；（2）重视财税政策在民生保障中的重要作用。一方面，千方百计扩大税基，增加政府财政收入；另一方面，轻徭薄赋，极力减轻农民负担，使赋税的负担公平合理化，以纾解民困、力求均平；（3）奉行休生养息，崇尚节俭的经济政策。休生养息，珍惜民力，为人们建立平静稳定的生产生活环境，努力把对人们生产生活的干扰降低到最小，保障人们的劳动获得稳定的报酬。崇尚节俭，营造勤俭的社会风尚，反对奢华之风。

我国古代封建社会发展出来的一些“民生盛世”注重民生保障实现的经济基础，把经济上发展生产、财政上开源节流和社会和谐稳定三者有机统一，体现了“民为邦本，本固邦宁”的治国理政思想。但总体上看，封建社会民生保障的责任主体模糊，以血缘关系为纽带的家庭单元往往承担了主体责任，辅之以邻里守望相助，政府的民生保障主体责任地位不明显，由政府供给的民生资源极为有限。当然，这都源于封建社会民生保障的根本目的在于“治民”，其本质是为封建统治服务的，总体上属于以“安民”、“抚民”为核心的恩赐型民生保障模式。

（二）我国近代社会民生保障的实现模式

近代中国是一个半殖民地半封建社会，帝国主义势力与中国封建势力、买办势力相勾结，共同压迫、剥削中国人民，致使民生凋敝、民不聊生。为了改善民生，近代以来无数仁人志士前赴后继，探索民生保障的模式。太平天国农民运动领袖洪秀全在《天朝田亩制度》中提出了“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不保暖”的社会理想。他制定了绝对平均主义的关于重新分配一切土地、建立圣库制度和实行通天下皆一式的生活方式的详细办法。洪秀全的民生保障模式集中凸显了对民生保障实现上的公平和正义的价值追求，代表了数千年来农业社会的民生最高理想，也折射出我国传统“不患寡而患不均”的社会民生心理。资产阶级改良派领袖康有为在著名的“公车上书”中指出：“富国之法有六：曰钞法，曰铁路，曰机器轮舟，曰开矿，曰铸银，曰邮政”，“养民之法：一曰务农，二曰劝工，三曰惠商，四曰恤穷。”康有为的富国六法提出了试图通过发展资本主义经济，建设民生保障实现的经济基础；务农、劝工、惠商和恤穷的养民四法是对我国传统民生保障思想的总结与发展。康有为的民生保障思想除了对民生保障的经济基础的重视外，已经开始重视民生保障的实现（如养民四法中的恤穷）。洪秀全与康有为的探索反映了他们救国救民的济世情怀，但皆因阶级局限和时代局限，其思想和主张最终只能流于空想。

我国近代社会无数仁人志士为国家安危、人民生活奋起抗争，演绎了无数悲壮篇章。其中，最杰出的代表当数孙中山先生。孙中山立足近代中国现实，批判继承了中国传统民生思想的优秀部分，并借鉴吸收了西方资本主义民生保障的利弊得失，创立了“民生主义”学说。他指出：“民生是社会一切活动中的原动力”，“民生就是政治的中心，就是经济的中心，和种种历史活动的中心，好像天空以内的重心一样。”孙中山先生将民生上升到了前所未有的历史高度，我们可以将中山先生的民生保障模式简称为民生中心主义模式。

孙中山先生的民生中心主义模式可以从三个方面来把握：

首先，振兴实业，发展生产力，是民生保障的经济基础。孙中山认为，在小生产的农业经济基础上，开展民生建设是不可能的。只有振兴实业，发展生产力，彻底变革生产关系后，民生主义才有可能实现。在《民生主义》的演讲中，他指出，“要解决民生问题，一定要发达资本，振兴实业。”同时，他提到了振兴实业的具体做法，即“第一是交通事业，像铁路、运河都要兴大规模的建筑；第二是矿产，中国矿产极其丰富，货藏于地，实在可惜，一定要开辟的；第三是工业，中国的工业非要赶快振兴不可。”

其次，均富、大同是民生保障的目标。孙中山明确指出：“民生主义的事实，最要紧的是均贫富。”进一步，他还对资本主义的富裕作出了评价：“纯是少数人的富，不是多数人的富。那种少数人的富，是假富，多数人的富，才是真富。”而通过民生建设，使全国人民“幼有所教，老有所养，分业操作，各得其所”，最终实现“大同之世”，是孙中山民生主义思想的根本目的。

最后，注重分配。孙中山指出：“我们要完全解决民生问题，不但要解决生产的问题，就是分配的问题也要同时注重的”，应采取“分配公平方法”，实行平均地权，节制资本等。在孙中山看来，平均地权，是通过将土地收归国有，实现“耕者有其田”；而节制资本，是为了防止私人资本在民生领域形成垄断。

孙先生的民生中心主义模式将民生上升到主义、国家和社会活动的中心的高度，凸显了民生在经济社会发展中的重要地位，发掘了民生本身所具有的经济属性、政治属性和社会属性，指明了国家和社会特别是政府在民生保障中的重要责任。他既重视通过振兴实业、发展生产夯实民生保障的经济基础，又强调民生保障实现目标上的均富和大同；他既强调了生产在民生保障中的基础性地位，又强调了分配在民生保障实现中的重要作用。可以说，中山先生的民生中心主义的保障模式已经初步具有系统性，超越了封建社会民生保障的实现模式。虽然中山先生的民生中心主义保障模式由于其将民生视为社会发展的原动力而陷入了唯心史观，以及存在着平均地权、节制资本等办法的不彻底性缺憾，但他对民生保障的探索对于当前我国构建民生保障实现模式仍然还具有启发性。

三、中外福利模式理论的相关研究

构造我国民生保障的实现模式既要分析我国社会民生保障实现模式的历史，也要借鉴吸收中外社会福利模式的理论研究。

“福利模式”的概念是丹麦学者艾斯平-安德森（Esping-Andersen）在其1990年出版的《福利资本主义的三个世界》中首次使用，后来逐渐成为一个使用非常广泛的专有术语，成为研究福利国家和福利制度比较的一个主要概念和工具，甚至开创了一门崭新的学科“福利模式”。一般来说，福利体制被认为是由三个元素组成的，即政府、家庭和市场，这三者之间的相互组合或者说相互连接可以导致防范社会风险与保障生活水平的福利结果以及社会分层效应；福利结果是指人民福祉与社会风险的隔离现状，其中“非商品化”（decommodification）和“非家庭化”（defamilialization）被认为是其测量的关键因素；而社会阶层则描述了福利混合和福利结果对再分配所产生的影响的现状。艾斯平-安德森教授的重要理论贡献是运用“非商品化”这个工具成功地将福利资本主义分为三个世界或称三种模式，即“自由主义”福利模式、“保守主义”福利模式和“社会民主主义”福利模式。

20世纪90年代以来，我国的理论工作者对福利模式也开展了诸多研究。景天魁等将我国学术界对我国福利模式的研究成果概括为“多元协调模式”“混合型模式”“现实-理性模式”“适度普惠型模式”“全民共享的发展型模式”五种类型，并提出了底线公平福利模式的观点。

从西方福利模式的理论研究来看，“非家庭化”和“非商品化”是福利模式理论的两个核心理论工具。“非家庭化”实质上是用来观测福利供给的主体责任划分，即政府、企业、社会、家庭和个人之间福利供给责任的厘清。“非商品化”实质上是用来观测福利供给的非商品化程度（即免费还是付费，以及付费的多少）。从我国的福利模式理论工作者的研究来看，福利水平的高低和福利模式构筑的价值基础成为关注的焦点。比较一致的认为福利水平应该适度化，反对“福利最小化”（即“经济至上”）和“福利最大化”（即“福利至上”）；强调经济发展与社会福利的均衡，经济发展和福利发展能够相互保持一致。绝大多数学者都认为社会福利模式应该以普遍的社会公平为价值基础。中外社会福利模式的理论研究既为民生保障实现模式建设研究提供了有益的理论分析工具，也提供了新的理论视野。

四、新中国成立以来民生保障的实现模式

新中国成立以来，中国共产党把马克思主义政治经济学基本原理同中国实际相结合，坚持马克思主义政治经济学以人民为中心的根本立场，以全心全意为人民服务为宗旨，以实现共产主义社会美好民生为远景奋斗目标，以建立社会主义全面小康生活为近期奋斗目标，从经济社会发展的实际出发，走出了一条分阶段、有步骤的社会民生保障道路，超越了以往民生保障的实现模式。近些年来，随着国家对社会民生保障的更加重视，各级地方政府在社会民生保障中广泛采取了“民生工程”模式。

（一）分阶段、有步骤的社会民生保障道路

以毛泽东为核心的第一代中央领导集体带领全国各族人民推翻了“三座大山”的压迫，完成了生产资料私有制改造，确立了社会主义公有制的基本经济制度，建立起独立完整的国民经济体系，为社会主义民生保障打下了物质基础。在探索社会主义建设道路过程中，将马克思主义政治经济学与中国的经济社会发展实际相结合，积累了民生保障的一些宝贵经验，如统筹兼顾、综合平衡；以农业为基础、工业为主导、农轻重协调发展等。党和政府十分关心人民群众的生活，把满足人民的基本生活需要作为党和政府的责任。毛泽东指出：“无产阶级专政的国家，一定可以做到有菜吃，有油吃，有猪吃，有鱼吃，有菜牛吃，有羊吃，有鸡鸭鹅兔吃，有蛋吃。我们应当有志气、有决心做到这一项在政治上经济上都有伟大意义的社会主义事业，也应当有信心做到这一项事情。”但在“民生”与“建设”的关系问题上，总体上看必须统筹兼顾。因此，毛泽东强调：“人民生活的改善，必须是渐进的，支票不可开得过多。”由于我国是一个大农业国，农村人口占全国人口的80%以上，1956年，毛泽东在《论十大关系》中就把重工业和轻工业、农业的关系列为十大关系之首，提出在坚持重工业为重点的前提下，不可忽视、削弱轻工业和农业的发展。

党的十一届三中全会以来，我们党把马克思主义政治经济学基本原理同改革开放新的实践结合起来，形成了许多与民生保障紧密相关的理论成果，比如：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的社会主义本质理论；社会主义初级阶段理论；关于促进社会公平正义、逐步实现全体人民共同富裕的理论；关于社会主义市场经济中政府和市场关系的理论；等等。在这些理论的指导下，形成了三个阶段民生建设战略和小康生活的民生保障目标，其中前个两阶段的战略举措已经顺利实施完成，小康生活的民生保障目标相继于20世纪末如期建成；又相继提出了建设全面小康的民生保障目标以及两个“一百年”奋斗目标。作为三阶段战略中“第三步”的细化目标，两个“一百年”奋斗目标为进一步保障和改善民生勾画出更加具象可期的发展图景。党的第十八次全国代表大会提出了确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。习近平同志2012年11月15日在党的十八届中央政治局常委同中外记者见面时讲话中庄严承诺：“责任重于泰山，事业任重道远。我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”

社会民生保障的目标依据制定时间长短可以分为当前民生保障目标和远期民生保障目标。第一个百年目标，即到我们党成立100年时建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，构成了当前民生保障建设的目标，距离党的第十八次代表大会提出的确保到2020年实现全面建成小康社会距今还有四年时间。党的第十八次全国代表大会的报告将第一个百年民生保障建设目标具体概括为“基本公共服务均等化总体实现。全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。就业更加充分。收入分配差距缩小，中等收入群体持续扩大，扶贫对象大幅减少。社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定。”第二个百年目标，即到新中国成立100年时基本实现现代化，建成富强、民主、文明和和谐的社会主义现代化国家，届时人民过上富裕、民主、文明和和谐的现代化生活，构成了远期民生保障建设目标。

分阶段、有步骤的社会民生保障建设道路反映了社会主义制度在民生保障建设方面的优越性，充分注意到了经济发展对社会民生保障的基础性作用。随着基本小康社会民生保障建设目标的完成，两个“一百年”民生保障建设目标的渐次展开，构建更加科学合理的民生保障实现模式成为当前面临的一个重要课题。

（二）“民生工程”模式——民生保障建设实践中各级政府的具体实施模式

近些年来，随着国家对民生保障的更加重视，“民生工程”成为了一个见诸于报刊杂志、政府文件、领导讲话的高频词汇。目前，没有对其权威的解释，我们将其解释为：政府为提高百姓生活水平，采取的一系列积极政策举措。在实践中表现为各级政府的年度工作计划中承诺的包括修路建桥、助学兴教、矜老恤幼、市政场馆建设等在内的举措，往往冠以八项、十项或者十二项（近些年有扩大的趋势，有些多达二十项）惠民措施的名称。“民生工程”模式能够突出政府年度工作的重点，但实践中往往把与底线民生、基本民生无关或者关系不大的项目包括进来，却忽视了最重要的底线民生和基本民生；同时因为“民生工程”模式往往以一年等较短时间为期限而具有应急之嫌，不具有可持续性，难以收到长久的效果。为此，在经济全球化的国际大背景和国内经济发展步入新常态的新阶段，亟待构建系统全面、富有操作性的民生保障实现模式。

五、结论与启示：构建我国社会民生保障实现模式的思考

从对我国社会民生保障实现模式的历史考察来看，虽然我国有深厚的养民、保民、富民的民生经济思想，历来重视民生保障的实现基础，但对民生保障的实现模式却关注不多，存在着民生保障主体不清、保障责任不明、保障内容模糊和保障程度不彻底等问题。社会民生保障实现模式要解决的主要问题是民生资源的供给主体及其责任分担和民生资源的非商品化程度（即民生资源获得的免费和付费的程度）以及二者之间的协同。民生资源的非商品化程度取决国家的发展阶段和社会经济的发展水平。民生资源获得的免费和付费的程度又直接决定了民生资源的供给主体及其责任分担。

为此，依据我国长期处于社会主义初级阶段这个“最大国情”和“最大实际”，以及党中央和国务院近期民生工作“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的基本思路，首先划定底线民生的范围。所谓“底线”，是指一种“界限”，指能够承受的最低下限或者设定的最低期望目标和要求。底线民生主要包括吃饭穿衣等基本生存问题（生存需求）、基础教育问题（发展需求）和基本的公共卫生与医疗保障问题（健康需求），这三项需求是每个人都无法避免和社会公认的“底线”。具体而言，一是最低生活保障制度。最低生活保障制度满足人们的生存需求，保障人们的生存权利。最低生活保障制度在民生保障中具有基础性的意义。二是公共卫生和基本医疗制度。生命权对每一个人来说都具有绝对的优先性，公共卫生和基本医疗制度满足社会成员的健康需求，维护社会成员的生命权，在民生保障中具有关键意义。三是基础教育制度（义务教育制度）。在知识经济时代，教育对于个人发展和国家发展都具有非常重要的意义，基础教育制度满足人们的发展需求，保障人们的教育权，对于社会民生保障具有根本性的意义。对于底线民生，一是要坚持以人为本的底线平等，不以财力大小来确定底线民生范围和标准。换句话说，底线民生不存在量力而行的问题。二是底线民生各项目应随着物价指数和人均财力的增速及时调整，以保证民生底线的标准能够随着经济社会发展而相应提高。

进而结合党中央“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的精神，我们认为我国民生保障的实现模式采用两种方式推进：一是政府主责，社会协同，免费保障底线民生；二是政府首责，社会协同，市场参与，免费和付费结合，共建共享底线上民生。

（一）政府主责，社会协同，免费保障底线民生

政府主责，是指在党发挥总览全局、协调各方的领导核心作用的前提下，各级政府承担民生资源供给和保障民生实现的主要责任，政府发挥“兜底”功能，即为全体人民提供最基本的底线民生保障，满足社会成员的生存需求、发展需求和健康需求。由于我国事实上存在的政府层级划分和事权责任分担，根据政府职能改革的需要应该进一步厘清责任，凡所涉底线三项民生，应由中央政府承担主要责任。社会协同指在政府主责之外，社会、企业、家庭和个人要承担起民生资源供给和保障民生实现的次要的其它补充责任。免费，即完全的非商品化，凡所涉底线三项民生，由政府承担供给责任，申请底线三项民生的家庭和公民个人不需付费。

政府主责，社会协同，免费保障底线民生划定了底线民生的范围，规定了政府是唯一的底线民生供给责任主体和申请底线三项民生的公民不需付费的原则，做到了范围清晰、责任明确。接下来重要的是如何在具体工作中落实的问题？目前广泛采用的是家计调查的方法，实践中需进一步完善家计调查，采用自我申请、调查甄别与民主监督相结合，把底线民生资源落实给真正所需者，切实做到“雪中送炭”。

（二）政府首责，社会协同，市场参与，免费和付费结合，共建共享底线上民生

政府首责，是指在党发挥总览全局、协调各方的领导核心作用的前提下，各级政府承担民生资源供给和保障民生实现的第一位责任，区别于政府主要责任。社会协同，指民生保障建设要充分发挥社会组织、企业、家庭和个人的协同作用，调动社会、企业、家庭和个人在民生保障建设中的积极性，发挥好社会、企业、家庭和个人在社会民生保障中的各自优势。社会、企业、家庭和个人要承担起民生资源供给和保障民生实现的补充责任。市场参与，指要充分发挥市场在民生资源配置的基础作用和各类市场主体的作用，对能够实行市场运作的民生资源配置，应该发挥市场机制的作用。要把那些适合或可以通过市场提供的民生资源，通过引进竞争激励机制，以扩大民生资源的供给，并降低供给成本，提高供给效率和质量。免费和付费相结合，即不完全的非商品化，指底线上民生在政府、社会、企业、家庭和个人协同承担民生资源供给责任之外，家庭和公民个人享用民生资源要适当付费。共建共享，指政府、社会、企业、家庭和个人虽有责任首要与补充之分，但都有建设的责任；凡是参建主体都有享有民生建设果实的权利。

[收稿日期：2016.2.18 责任编辑：廖中新]