浅议古罗马共和宪政下监察官制度及其启示

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[摘要]现代政治文明发源于古希腊与古罗马，古希腊留下了灿烂的哲学思想，而古罗马曾靠武力与法律征服世界。在古罗马共和国“混合宪政”下，并没有形成古代中国从上至下“金字塔”式的权力结构，而是一种分权制衡的政治架构。共和国官僚体制的逐渐发展与完善最能体现、最能反映古罗马共和国的发展。监察官无疑是古罗马共和国宪政中最具特色和最重要的部分之一。通过对共和国时期监察官的产生、选任、职责等方面的考察，可以发现在共和国官职中监察官的神圣性，这种神圣性体现在其在权力架构中的独特地位。虽然后来伴随着古罗马帝制的到来，监察官走向了消亡，但是这并不影响我们从中得到某种意义上的启示。

[关键词]罗马共和国 宪政 监察官 启示

[中图分类号]DF11 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）14-0030-02

诚如徐国栋教授所言：“古罗马共和国通过一系列的战争不断对外扩张，使古罗马的疆域空前广袤，其之所以崛起为当时的超级大国与其内生的良好的混合宪政紧密相关。”[1]在人类政治文明的长河中，罗马共和国开启了权力制衡的滥觞，元老院、执政官、公民大会以及它们之间的关系受到普遍关注。另外，执政官、独裁官、保民官等重要官职也成为学者对古罗马宪政研究中的重点对象。监察官作为传统礼教的化身具有神圣色彩，它成为古罗马共和时期比较特殊的官职，但其被研究得并不充分，实际上其产生、职权伴随着平民和贵族的长期斗争，其所拥有的权力对其他官职起着很大的制衡作用，从而推动着古罗马共和宪政的平衡与发展。

一、监察官的产生

就监察官的产生而言，它首先体现了古罗马时期平民与贵族之间的政治斗争。公元前509年，塔克文遭到贵族联合平民的驱逐，古罗马从王政时期转入共和时期。但是贵族基于自身的利益几乎垄断国家权力，平民的利益被冷落和忽视。但是，古罗马的平民并没有放弃，他们为争取参政权从始至终不断地与贵族进行着抗争。贵族为了确保垄断人口普查权，把原属于“具有执政官权力的军事保民官”的该项权力设法赋予了新设的监察官，并于公元前443年任命了最早的两名监察官。

另外，监察官的产生最初可能与宗教有关，其权力是由赎罪献祭的宗教权力逐渐转变为政治权力。相较于其他官职，只有监察官死亡后埋葬时必须用紫色长袍包裹尸体，享受着过去王室成员才享有的特权，加之十分显赫的地位，因此被称为共和国时期最神圣的长官。

监察官产生之后，伴随着平民与贵族的继续斗争，在公元前351年，贵族对监察官的垄断被打破。另外，公元前339年，一项《关于建立平民监察官的普布利利亚和菲罗尼法》规定两位监察官之一必须为平民，从此平民获得了担任监察官的法定地位。[2]监察官虽不具有最高统治权，但仍位列牙座，受到高度尊重。

二、监察官职权

监察官从产生之时，就具备调查人口和财产状况的原始职能。由于人口和财产普查涉及全体民众，所以至少每个家庭的家长都必须参加普查大会。这种普查有着严格的程序要求，占卜仪式结束后，每个家长说明自己身份和宣告其家庭成员以及通报所拥有的财产价值。监察官则予以评估，最后根据统计内容造成两个花名册，其中一个是征兵和参加公民大会的依据，另外一个是日后征税的依据。由此可见，这虽然是监察官的一项起初看似并不重要的职权，却关乎整个共和国的政治、军事和经济的基础，对古罗马共和国举足轻重。

随着共和国历史的发展，监察官基于实践的需要其权力不断扩大，他们后来负责监督社会道德风尚和进行道德指导。在掌握人口和财产普查权基础上，监察官可以对公民进行评注，凡是两个监察官认为有违道德的行为都可记录在案并且说明理由。监察官的这种评注和记录影响极大，公民可能因自己的行为不检点被惩处“丧失名誉”，还有可能被惩处降低公民等级，被排除公民大会之外。这一方面说明古罗马共和国公民对于传统道德的推崇和重视，另一方面说明了监察官所拥有的道德监督权在古罗马共和国政治经济生活中的重要性。但是我们也应当注意到，由于缺乏明确的规定，造成了监察官在实践中具有较强的随意性和主观色彩。

公元前312年，监察官又获得了遴选元老之权，可以修改并确认元老的名单。这集中体现在监察官将作为共和国权力中枢的元老纳入监察的范围，可以把不合格的元老从元老院中清除出去甚至取消候选人入选元老院的资格。另外，监察官依据占据主导地位的行为规范和道德准则而非法律去行使此项职权，由于这种行为规范和道德准则有时并不明确，监察官可以自由解释，他人并不得干涉，无权申诉，保民官的否定权也无效。后来，根据一项平民大会的决议，监察官也有权从平民和贵族两个阶层中为元老院选拔最优秀的市民成为元老。这足以充分反映出监察官在道德领域的特殊权威，以及在古罗马人眼中他们作为道德导师令人生畏的崇高地位。除上述权力之外，监察官还具有经济领域方面的职责。为增加国家收入，他们可以将土地和资源出租给私人。另外，监察官有权采取项目承包的方式动用国库资金兴建公共工程。不过，监察官把税收征收权也承包出去的做法似乎比较奇特。商人是逐利的，由他们负责国家税收的征收必然会导致很多纠纷，而这些纠纷又由监察官自己处理，如果私人间发生经济纠纷，监察官可委派审理员和仲裁人进行处理。[3]这就形成了监察官既做运动员，又做裁判员的局面。

从上述监察官所拥有的职权及其职权的发展可以看出，其权力呈现不断扩张性，而这种扩张恰好与平民与贵族的斗争以及贵族和平民联合组成新贵族的巩固相吻合。从最初的人口和财产调查权，到后来的公民道德监督权，再发展到元老遴选权，监察官的地位日益神圣和显赫。

三、监察官制度评析

古罗马从一个小城邦扩展到后来横跨亚、欧、非三大洲的庞大国家，其最主要的原因之一就是共和国时期稳定的宪政制度和社会经济的繁荣为其四处征服奠定了基础。在共和国宪政发展过程中，监察官作为罗马官制中的一个奇特存在是古罗马政治体制走向成熟的重要标志，同时对罗马共和国的宪政架构影响深远，因此，监察官制度在古罗马共和宪政中的角色、其权力和其他权力之间的关系很值得我们思考。

在古罗马共和国，没有绝对的权力，监察官也没有例外，其具有的某种意义上的神圣权威并不意味着其权力的绝对性。就像有的学者所说，对监察官活动的唯一限制可能就在于他们的同僚制，也就是说监察官彼此之间相互有权干预同僚所进行的任何一种行为。[4]虽然这种说法有些夸张，但是在描述监察官崇高地位的同时也指出了它必须受到同僚制的约束。同僚制下，监察官不是由某一个人独享，而由偶数个组成（一般是两个），他们当中的每一个都是完整的拥有并行使监察官的权力，同僚之间互相平等、互相具有否决权，这就决定了他们在行使权力时，彼此之间必须得到一致认可，这种内部的横向制约关系就决定了监察官权力的行使无法绝对。如果两个监察官分别行事，各自制定出两份市民名册或者两份元老院元老名单，并且如果这两份名单之间是有一定差异的，那么显而易见的是两份名单都是无效的，从这里也看得出罗马共和国宪制下协商的必要性。

虽然监察官作为最神圣的长官，权力和地位很显赫，但是他们没有被赋予治权。因此，监察官在执法的时候，他们的强制权一定程度上仅仅局限于罚金等财产方面。另外，在行使公民道德监督权的时候，监察官由于缺乏治权，并不能完全有效地实现这种对公民有时近乎严苛的道德监督，一定程度上要靠公民自身的道德水平。

就监察官与元老院和公民大会的关系上，前文已经提到监察官可以遴选元老和修改元老名单，监察官也可以通过行使道德监督权把认为道德败坏的公民排除在公民等级之外而无法参加相应的公民大会。这是监察官对元老院和公民大会的制约和影响。但是，我们不能忽视元老院和公民大会对监察官的制约，比如在行使管理经济领域的职责之时就只能根据元老院发布的命令从国库中支取资金用于公共工程的建设。另外，监察官也实行选举制，由公民大会选举产生。

由上可以看出监察官集神圣、权威、崇高和受限制于一体，集中体现了古罗马共和国政治制度下的宪政平衡理念。无论是体现出的神圣、权威或崇高，还是自身和外在的限制都不绝对，这些不同的品性杂糅在一起，形成了一种分权制衡下的特殊官制。

四、反思与启示

纵览中国上下几千年的政治史，我们历史上所存在的监察制度与罗马共和国时期的监察官制度是迥异的。中国古代的监察官（如御史大夫）是帝王的御用工具、皇权的附庸、朝廷耳目，他对权力绝对服从而毫无独立性可言，相反，古罗马共和国的监察官却独立拥有如此重要而众多的权力。中国古代的监察官员通常位卑权重，拥有较大的弹劾权但品级很低，而古罗马共和国的监察官地位却十分崇高和神圣。古代中国的监察官员通过察举、科举等方式被任命，毫无民意和民主基础，而古罗马共和国的监察官是由代表民意的公民大会通过投票选举产生，没有所谓“上意”的影响。

也许有人质疑这种不同政治环境下的对比意义何在，本文也认可在东西方两种历史背景中各自不同的监察制度的合理存在，古罗马的监察官不也只存在于罗马共和国期间，到了帝国时期就基本消亡了吗？不过，通过简单的对比，我们不仅能很明显地发现两种政治制度表象的不同，也可以反思其背后迥异的政治文化。

我们往往强调从外部监督出发加强对权力的控制和约束，有时候却忽视了作为第一道防线的行政系统内部的有效制约。目前，我国已经建立了形式上比较系统和全面的行政监督体制，虽然对遏制腐败起到一定的积极作用，但是仍存在很多问题。首先，由于我国很多情况下把行政监督主体放在行政机关内部，并且地位较低，缺乏权威性和独立性，造成了监督主体依附于监督客体的局面，作用很难发挥；其次，我国现行的行政监督体制与党委、司法机关、人大等外部监督制度之间的衔接和融合还不够；最后，在行政监督方面的立法和相关制度很是不足，例如学者和社会呼吁很久的“官员财产申报和公开”方面的立法和制度一直处于空白阶段。因此，为了增加行政监督的权威性和有效性，应该针对现行的行政监督体系中存在的问题进行改革。第一，把现在行政监察机关双重领导制改为垂直领导制，下级只对上级负责，地方直属中央，这样可以增强监察机关的独立性。第二，加强行政监督立法，尽快出台“官员财产申报和公开”等方面法律法规，并且对《行政监察法》中不符合实践要求的内容进行删改。第三，为改变内部行政监督逐渐虚无化的趋势，一方面要明确自身的定位，立法上可以适当扩大监察机关的权力，另一方面是注意与党委对党员干部的监督制度、检察机关和人大及其常委会对公务人员监督制度的衔接，做到相关案件内部发挥作用、外部及时移交等。

【参考文献】

[1]徐国栋.罗马共和混合宪法诸元论[J].北大法律评论，2013，14（02）：287.

[2]李阳华.古罗马监察制度及其评析[J].辽宁行政学院学报，2008（04）.

[3]陈可风.罗马共和宪政研究[M].北京：法律出版社，2004：78-80.

[4]弗朗切斯科·德·马尔蒂诺（著），薛军（译）.罗马宪政史（第二卷）[M].北京大学出版社，2014：263.