浅析水利工程实施PPP模式存在的问题及对策

张琳琳

摘 要 水利工程实施PPP模式，能减轻政府建设投资负担和风险，能更好地为社会和公众提供服务。但由于水利工程的公益性，回报收益有限且期限较长，在实施PPP模式中存在一定难度和问题。本文主要针对水利工程实施PPP模式存在的问题及对策进行了分析。

关键词 水利工程 PPP模式 问题对策

水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施，具有很强的公益性，且投资规模大、建设周期长、盈利能力弱，现阶段主要以政府投资为主，社会资本参与程度较低。PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高了社会公共事业的服务质量。有利于建立健全水利多渠道投融资机制，促进优化投资结构，加快重大水利工程建设，提高效率，降低风险。进一步提升水利建设运营管理水平和服务效率，达到最优的投资回报及社会公共效益。

一、PPP模式定义

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务，而共同建立的公私合营的一种投资模式。PPP模式适用于规模较大具有稳定现金流，且可建立长期合同关系的项目。

二、PPP模式在水利工程中的实施方式

PPP模式一般分为两种支付方式：一是政府付费，即政府直接购买基础设施提供的服务；二是使用者付费，即企业或私人购买基础设施提供的服务。政府通过投资引导、授予特许经营权、合理定价、财政补贴等方式和措施，鼓励和引导社会资本积极投入参与水利工程建设运营，既有利于快速有效地减轻地方政府财政压力，推动公共产品和服务的市场化配置，也有利于减轻政府债务负担，防范化解财政风险，项目风险将由政府和社会资本共同分担，有利于降低前期风险。从而有效缓解传统投融资模式存在“融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难”的问题。

建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股和控股等形式参与水利工程建设运营。项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。同时，由于水利工程项目多属于社会公共基础设施，缺乏“使用者付费”的基础，具有较强社会公益性，投资回收效益期限较长，主要还应依靠“政府付费”回收投资成本。

三、PPP模式在水利工程运用中存在的问题

第一，政府资金通过直接注资或者投资补助的形式，可以大大缓解外来投资者的资金压力，降低投资成本，从而提高运营收益。但是，当前面临的实际困难是，政府越来越强化预算管理，每一笔资金支出都要有上一年度的预算作为依据。另外，对于欠发达地区来说，财政支出严重不足，难以对水利市场化项目给予资金支持。

第二，对经营收益不足以覆盖成本的PPP项目，政府给予适当的运营补贴，可有效改善项目的财务状况。但是，根据国务院于2014年底下发的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发

〔2014〕62号），国家要对各地制定的税收、非税等收入和财政支出等方面的优惠政策进行全面清理，使财政补贴又遭遇政策障碍。对于欠发达地区来说，没有足够的财力对PPP项目给予补贴。

第三，政府多方面出台相关政策文件，提出要完善价格机制。但事实是，水、电、气等公共服务产品价格的定价权掌握在政府手里，调价要进行听证程序，要考虑CPI和民怨。结果是，调价难以落实，多数供水企业常年亏本经营，从而影响了供水质量和供水安全。

第四，尽管三部委的《意见》提出要对水利PPP项目给予金融支持，但金融支持的主体是银行，是经营主体，目前不管是国有银行还是股份制银行，风险意识极强，政策惯性大，还无法适应目前国家对PPP项目的积极导向。银行认为水利PPP项目的还款来源单一，缺乏变现的抵押物，从而很难给予贷款支持。

四、PPP模式在水利工程应用中的对策

由于水利工程多公益性，回报收益有限且期限较长，同时加上出台政策文件原则性内容较多，具体到投资补助、财政贴息、价格机制等配套内容不够具体和细化，在实际操作中没有明确的收益预期，难以吸引社会资本参与水利工程建设领域。本着盘活工程存量资产，降低项目融资成本，减轻政府财政压力，保证国民经济利益，满足项目经济效益的原则，笔者认为PPP模式必须在一定程度上保证社会资本“有利可图”。无利可图的基础设施项目，政府必须给予投资者相应的政策扶持作为补偿，才能吸引到社会资本的投入，进而减轻政府的风险，双方形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。水利建设的投融资改革更适合首先在城市水务中开展。应从如下几点入手：

第一，充分发挥政府投资的引导带动作用。水利工程的建设投资，按功能、效益进行合理分摊和筹措，公益性部分政府负责基础投资和建设，形成的资产产权归政府所有。可以约定不参与生产经营收益的分配，从而更好吸引和带动社会资本、金融机构和有实力企业积极参与水利工程建设。

第二，完善项目财政补贴管理。公益性较强，建设项目的可回收资本不足以弥补成本和收益，但社会效益较好，防洪、防灾效益比较明显的重大水利项目，对工程维修养护和管护经费等政府应给予适当补贴。

第三，完善价格形成机制。目前，水利工程农业灌溉供水、农村饮水安全、发电等价格水平偏低、收取难度较大，回收资金额不能补偿所发生成本的费用，难以体现市场供求关系等问题。可以探索由项目投资经营主体与用户协商定价，完善由市场决定价格的机制，既要考虑社会资本的合理回报，又要考虑用户承受能力、社会公众利益等。价格调整不到位时，政府可根据实际情况适当安排财政性资金对运营单位进行合理补偿。

第四，提供低成本的资金支持，拓宽还贷来源。考虑为水利工程建设提供长期稳定、相对低成本的资金支持，增强水利工程融资能力，允许水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入等作为还款来源，允许以水利、水电等资产作为合法抵押担保物。

第五，利用政府资源可以考虑在税收、建设用地等方面给予较大的优惠政策，从而加大社会资本的吸引力，提高社会资本投入水利工程建设的积极性。

为了确保水利工程公益性目标的实现，规范社会资本参与水利工程建设运营，确保水利工程公益性目标实现社会资本具有逐利性和不稳定性等特点。还需健全和规范企业运行管理、产品和服务质量控制、财务、用工等管理制度，不断提高企业经营管理和服务水平，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。

（作者单位为新疆伊犁河流域开发建设管理局）