我国政府采购救济制度存在的问题与对策

陆悦　陈兵



我国政府采购救济制度存在的问题与对策

陆悦陈兵

政府采购救济制度承载着保障供应商合法权益、及时有效化解争议、规范约束政府采购行为的基本功能。政府采购救济制度的完善与否已成为衡量一国政府采购制度整体水平的重要标尺。然而，我国的政府采购救济制度尚存在着一些问题，如救济事由和对象范围过窄、受理机关设置不合理等。本文从我国政府采购救济制度的现状入手，分析该制度存在的问题，并提出与之相对应的解决措施，从而尽可能地完善我国的政府采购救济制度，促进我国的社会经济发展，为人民带来更多的福祉。

政府采购 救济 供应商

一、政府采购救济制度概述

（一）政府采购救济制度的内涵

政府采购的救济制度，是指供应商在参加政府采购活动过程中，认为其合法权益受到侵害，依法进行质疑、投诉、行政复议或行政诉讼的一项制度。WTO《政府采购协定》以及各国政府采购法都规定了政府采购救济制度。我国政府采购法规定的救济制度包括询问、质疑、投诉、行政复议和行政诉讼五种途径，同时也确定了政府采购的司法审查制度，具体内容如下：

第一，询问。供应商在参加政府采购活动过程中对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人或采购代理机构提出询问，采购活动的事项内容广泛，但主要是对采购活动的方式和程序、采购文件不明确而产生的疑问。

第二，质疑。质疑是供应商认为在政府采购活动过程中其合法权益受到侵害，在规定的时间向采购人提出请求，以恢复其合法权益的救济程序。质疑是内部的救济程序，质疑的范围包括采购文件、采购过程和中标、成交结果。

第三，投诉。投诉是外部救济途径，质疑供应商对采购人或采购代理机构的答复不满意或者采购人或采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，质疑供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。

第四，行政复议。投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，投诉人可以依据《行政复议法》向作出投诉决定的政府采购监督管理部门的上级主管部门申请行政复议。

第五，行政诉讼。政府采购的投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，投诉人可以提起行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

（二）政府采购救济制度现状

为了规范政府采购活动，我国在政府采购救济制度的法制建设方面一直在不断地努力、探索，先后于2000年、2003年和2004年颁布实施《招标投标法》《政府采购法》和《政府采购供应商投诉处理办法》，对推动采购活动和经济的健康发展具有重要意义。［1］2015年3月1日正式颁布实施的《政府采购法实施条例》是对《政府采购法》的进一步补充、完善，也是我国政府采购救济制度的又一建设成果。然而，近年来陆续出现的一系列诸如格力采购案、黑龙江采购案等政府采购纠纷，这些案例都曾轰动一时，吸引着大众的眼球，也使人们开始关注政府采购制度的不足，尤其是救济制度的不完善。

二、我国政府采购救济制度存在的主要问题

（一）救济事由和对象范围过窄

在质疑和投诉程序方面，GPA对受理范围的规定较为宽泛。如果认为政府采购过程中的行为可能与GPA规定相悖，任何与此项政府采购活动存在或曾经存在利益关系的供应商均可以向受理或审议机关提出质疑。相比之下，我国《政府采购法》对受理范围的规定相对较为明确，但比较狭窄，采用枚举法列明了启动救济程序的三种情况，即“采购文件”“采购过程”和“中标、成交结果”。这样规定的结果就是，那些期待利益受到损害的潜在供应商将无权寻求救济而被关在权利救济制度的大门外。在政府采购中，对于同一采购项目，往往就会有众多不同的供应商响应招标文件，参加投标竞争。一般情况下，竞标成功、获得采购合同的供应商，基本都达到了其组织既定的交易或商业目标，权益很少或基本不会遭受侵害，反而是那些竞标失败的供应商权益受损的可能性更大，因为在复杂的采购过程中，要掌握专业的采购技术，又要面临采购实体的自由裁量权，一旦竞标失败，投入的时间、人力、财力等成本都将付诸东流。

（二）受理机关设置不合理

从我国政府采购中受理询问、质疑的机构设置来看，询问、质疑的法定受理机构是采购人或其代理机构。这样一来，采购人或其代理机构将一身扮演两个角色：既是采购人，又是受理询问、质疑的指定机构。从受理投诉的机构设置来看，财政部门是受理供应商投诉的法定机构，但从我国各级政府机关及办事机构的设置情况来看，财政部门与政府采购人或多或少地存在关联或直接隶属关系。而GPA规定，法院或者其他申诉处理组织都可以作为受理各项质疑的审议机构，但其他申诉处理组织必须独立于政府采购活动，与政府采购活动无涉，并且要求其成员资格符合采购回避规定，以保证处理结果的公正性。我国这种“既是运动员又是裁判员”的机构设置严重违反正义程序规则中的中立规则，与GPA之规定也有冲突，不利于实现政府采购公平公正的目标。

（三）行政救济程序设置不合理

我国政府采购救济制度为供应商提供质疑、投诉以及行政复议和行政诉讼等行政救济途径的同时，又以前置条件的方式对供应商行使这些权利作出了程序限制。即要想行使投诉权必须先质疑，要想行使行政复议或行政诉讼权又必须先投诉。按照规定，供应商在权益受损后，从提出质疑并依次启动相关程序开始，一般需经过52个工作日，才有可能提起行政诉讼、行使诉讼权利。［2］显然，上述政府采购救济程序设置不利于政府采购供应商及时有效地获得救济。

三、完善我国政府采购救济制度的对策

（一）扩大救济事由和对象的范围

我国《政府采购法》中对救济事由和对象的规定采取的是列举穷尽式规定，而法条是滞后的，现实情况是多变的，立法应当充分考虑“新情况”的出现。首先，可将条文中枚举式列明的三种救济情况的款项修改为“供应商只要认为自己的合法权益在政府采购活动中受到损害即可提出质疑”；其次，供应商行使救济权利时，只需证明采购活动关系着自己的正当权益，而不必局限于实际损害，包括期待利益关系。这样，就扩大了供应商提请救济机制的情由范围，也赋予了潜在供应商寻求权益救济的权利。

（二）设立独立的受理机构

GPA和国际规制对政府采购审议机构“独立公正”的规定，是司法独立原则和中立正义程序规则的体现和要求，而受理或审议机构的独立性是救济制度的核心要素和重要保证。只有这样，在司法的监督审查下，由其来受理政府采购纠纷，才能保证公正。因此，为确保政府采购争议解决的效率性和公正性，应设立与政府采购结果无利害关系的独立审议机构，比如在设区的市、自治州以上人民政府设立政府采购仲裁法庭等，力求最大限度地保护供应商权益。

（三）重新规范质疑、投诉、行政复议或行政诉讼的关系

政府采购活动中，救济程序对于供应商的有效救济具有重要意义。救济程序不当，就很难及时阻止采购人或采购监管部门的违法行为，致使潜在供应商、投标供应商可能遗失商业机会，中标供应商权益遭受更大损失，所以各国政府采购立法都较为重视供应商救济程序。因而我国也应该吸取别国的优秀经验，规定质疑和投诉不必要成为前置程序。供应商可以自由选择质疑、投诉、行政复议或行政诉讼等救济途径，以寻求权利的及时救济。

（作者单位为安徽财经大学财政与公共管理学院）

［1］马晓雪，马晓博，王蕾.我国政府采购权利救济制度研究［J］.沈阳建筑大学学报（社会科学版），2015，17（2）：185-189.

［2］侯小星，郑海静.政府采购供应商救济制度初探［J］.商品与质量，2011（6）：12-15.

［3］刘丽丽.欧盟政府采购救济制度及其对我国的启示［D］.长沙：湖南师范大学出版社，2008.