加州电力监管的特色与启示

林江+周大地

加州电力行业正在加速向高效、低碳、可持续的方向转型，预计到2030年，加州非化石电力将占70%以上

电力行业因对社会福利、经济和环境的影响重大，通常会被政府严格监管。在美国加州，多个州政府监管机构协同负责电力行业的基础设施规划和投资流程，并允许公众参与。

加州一直是美国充满活力的创新型经济体，也是美国环境和清洁能源政策的领导者。上世纪90年代末，加州进行了电力市场改革试验，对电力行业放松管制，结果好坏参半。目前加州的各个州政府机构分工，又与美国其他州不同。因此，加州模式既不一定是最佳模式，也可能不适合简单移植到其他地区，但其演变过程能够为世界各地的电力改革提供诸多有益启示。

电力监管目标与步骤

发电厂选址评估包括地点、设计、施工以及对公众健康、安全、环境和公众福利的影响等方方面面。

20世纪大部分时间里，电力服务具有“自然垄断”特征，也就是说，在特定区域内由单一服务商提供电力服务是最有效的。慢慢地，随着技术和经济发展，在批发及零售等电力系统的某些环节，引入竞争成为了可能。尽管如此，因电力产品核心特征、输配环节的垄断性及电力市场潜在的恶性竞争，电力行业在世界各地均受到政府监管机构的严格监督。

美国的电力公司，一般由州政府机构监管，加州也不例外。监管目标是为了确保电力行业符合公共政策的多重指标。其中包括成本效益（即长期成本最小化）、可靠性、公共健康及环境绩效等。常规流程分三个步骤，一是资源规划，二是项目审批，三是定价或采购合同审批。每一步都有专门的州政府机构负责规划流程及审批决策。

三大监管机构分工协作

加州电力监管流程，主要涉及三个机构，即加州公共事业委员会（CPUC）、加州能源委员会（CEC）和加州独立系统运营中心（CAISO）。

加州公共事业委员会每两年进行一次长期采购规划程序（LTPP），负责审批最终由电费支付者支付的、私营电力公司开展的投资或签署合同。加州能源委员会主要负责每两年提供一次长期电力需求预测， 同时还负责审批装机容量在5万千瓦及以上的火电厂和输电、燃料供应管线、水管等设施。加州独立系统运营中心则负责代表所有本地公共事业公司，运营加州整个电力系统，包括调度，并负责年度输电规划流程（TPP）， 及电力市场。

三个机构管理层还成立了联合机构指导委员会（JASC），组建了由其规划人员组成的机构间技术团队，及时协调监管流程，希望以更具成本效益的方式实现雄心勃勃的加州气候与清洁能源目标，回应需求侧和供应侧技术的迅速发展。

每年秋季，三大机构的工作人员合作开发用于预测和规划的假设条件与研究情景，用于来年的长期采购规划流程和输电规划程序。加州公共事业委员会的工作人员将在四季度公布假设条件草案，公开征求意见。在审议和采纳公众意见后，发布最终的假设和研究情景。

长期采购计划

加州公共事业委员会负责监管私营电力公司、天然气公司、电信公司、自来水公司、铁路公司、城市轨道交通公司和客运公司。委员会服务于公共利益，保护消费者，确保以合理的价格提供安全、可靠的公共事业服务和基础设施，同时承诺改善环境和健康的加州经济。2003年，委员会恢复了之前因向竞争性市场过渡而中止的公用事业的电力采购。2004年开始，委员会负责指导两年进行一次的长期采购规划，其中包括两个步骤：评估电力投资需求、批准采购合同。

长期采购计划，是基于资源综合规划的原则。该计划强化了竞争，为所有电源的上网请求提供了指南，解决了成本回收问题，并开始将可再生能源采购与一般性采购相集成。该计划从保证资源充足性出发，对电力服务机构采购容量提出要求，确保能在需要的时间和地点为加州独立系统运行中心提供电力，促进了基础设施投资。

长期采购规划运用统筹方式，综合考虑了委员会的全部电力采购政策和项目。2002年，《公用事业法454.5》将AB 57法案规范化，将事后审查的模式转变成事前标准，即只要满足标准，就可确保投资者拥有的公用事业（IOU， Investor-owned utility）的采购计划得到批准。为了满足这些标准，IOU必须展示它们提议的采购将按照加州的政策，在电费支付者最小成本下，安全可靠地提供电力。

公共事业委员会的需求评估，是为未来十年期间的系统需求、当地需求和灵活性需求提供预测。评估需求时所用的“假设”，三家机构一同确定。在进行简化分析时，采用负载与资源表方式，将电力需求与现有的装机容量加新增装机容量减淘汰容量相比较。在进行更加复杂的分析时，工作人员能够运用“假设”对整个电力系统的可靠性需求、对有输电局限性地区的可靠性需求、对系统的灵活性需求（如整合可再生资源时所需的资源）进行模拟。这些“假设”每两年修改一次，以反映资源结构和加州政策的变化。公共事业委员会的网站会公布当前的假设。

除了预测资源需求外，评估需求过程还能开发出满足加州政策目标的其他替代途径，如：推广分布式发电或增加能效支出。这一过程的每个步骤都要征询和采纳利益相关方的反馈意见。

确定需求后，公共事业委员会将以《委员会决议》的形式批准采购。最近的例子是通过了D.14-03-004决议，批准了SCE和SDG&E区域内的采购活动，以确保圣奥诺弗雷核电站意外关停的情况下电力供应的可靠性。最近几年的批准文件内容越来越具体，比如上面的《圣奥诺弗雷核电站决议》就要求投资者拥有的电力运营商在最有利于电网的变电站采购优先指定的资源和储能服务。

预测、建设、审批、规划

加州能源委员会在其两年一次的《综合能源政策报告》中提供未来十年期间的能源需求预测。该《报告》为所有基础设施规划活动提供了参考，包括加州公共事业委员会在其长期采购规划程序中开展的活动。需求预测每年更新一次。

《报告》预测模型，基于经济和人口驱动因素，预测不同地区的需求增长。其中，还考虑了各种需求调节因素，如能源效率、需求响应、用户侧分布式发电等。委员会在偶数年份，仅使用经济与人口驱动因素进行有限更新。2015年《报告》涵盖了能源效率、电力行业脱碳、战略输电规划、低碳交通运输体系、未来十年期间的电力预测、天然气、干旱和气候变化研究等主题。

电力设施建设和运营审批

能源委员会负责颁发建设和运营电力设施的批文，包括装机容量在5万千瓦及以上的火电厂和输电、燃料供应管线、水管等设施。申请人一旦获得许可，就有权按照申请中的内容，建设和运营电力设施。该许可不向项目授予任何经济或运营上的保证。委员会批文涵盖了各联邦政府机构、州政府机构和当地政府机构对电站投建前提出的所有要求。委员会还与可能为项目颁发许可的所有联邦政府机构协调其审批流程。

从2010年至2016年，加州能源委员会批准项目19个，终止/拒批项目7个。获批项目中包括13个天然气发电厂、5个太阳能项目，以及一个太阳能蓄热项目。拒批项目多数是由于各种原因应申请人的请求暂停的项目。

发电厂选址评估包括地点、设计、施工以及对公众健康、安全、环境和公众福利的影响等方方面面。选址审批原则包括：确保只建设确实需要的电站;由在公共健康与安全、环境科学、工程和可靠性方面拥有专业技术的独立人员对项目进行评审;所有州政府机构和地方政府机构的同时审核和全面参与，并与联邦政府机构进行协调;只有一个管辖性批准;在规定的时间框架内作出决策;提供机会让公众和利益集团全面参与。

然而，容量在5万至10万千瓦以内、且不会对环境造成太大影响的小型电站可享受豁免，无需经历上述审批流程。委员会负责对项目进行初步研究和批准。项目获批后，开发商负责获取建设和运营电站所需的任何地方批文、州批文或联邦批文。开发商需提交《AFC 证书申请》，申请费用为268709美元+537美元/兆瓦。所有获批项目以后还需交年费26872美元。提交小型电站审批豁免申请的项目将按照委员会的实际审批费用收费。

委员会接受申请后，将指派一个专门工作组负责审批流程。工作组提供推荐意见，供公开听证时考虑。委员会和专门工作组的审批、听证和决议需公开发布通知，并在公开会议上进行。审批过程中，专门工作组的工作人员作为独立的一方，有责任从环境、工程等角度对向每一份申请进行技术评估，公开通知并举办研讨会，与相关各方分享其分析结论，全面充分地、前后一致地、尽可能快地对电站申请进行审批。

希望正式参与选址审批流程的公众、团体和机构成员，可向选址专门工作组提交《介入申请书》。一旦获批，申请人就成为介入者，拥有该项目参与者的所有相关的权利和责任。

2000年，加州曾发生震惊世界同行的电力危机。吸取当年的教训，如今加州电力需求预测每年都在更新。这样，就有充足时间来抓住最新趋势，并融入决策中。

此外，加州电力危机很大程度上是人为造成的。原因包括不健全的市场设计和监督、较大市场主体（如安然公司）操纵市场等多重因素。尤其是，当时零售价格被监管锁定，但批发价格是由市场决定，并且不允许当地电力公司通过长期采购来锁定电价。这一系列错误，导致了PG&E等大型电力公司破产。危机带给我们最大的启示之一，就是好的电力采购方式要结合长期购买和短期购买，而不能仅依赖于短期采购来提供100%电力。

年度电网规划程序

加州独立系统运营中心负责年度电网规划程序。偶数年份的流程与奇数年份略有不同。在偶数年份，运营中心对系统需求、地方需求和灵活性需求进行技术研究。所有这些研究结果可在长期采购规划程序的第一阶段为加州公共事业委员会进行资源需求评估提供依据。在奇数年份，运营中心只进行输电规划研究，并帮助加州公共事业委员会在长期采购规划程序的第二阶段作出采购决策。

结语

由于对社会福利、经济及环保方面有重大影响，电力行业受到政府监管机构的严格监管，即使在世界各地的市场经济体中也是如此。监管流程的目标是确保电力行业符合公共政策的多重指标，包括成本效益（即长期成本最小化）、可靠性、公共健康及环境绩效等。长期成本最小化应确保包括考虑需求侧管理条件下新建项目的必要性和系统优化。

在加州，多个监管机构合作，共同负责基础设施规划和投资流程。整个电力规划和采购流程公开透明，并允许公众参与。综合考虑供电及需求方的资源，使得加州电力行业向高效、低碳、可持续的方向加速转型。预计到2030年，加州非化石电力将占70%以上。加州模式不一定是最佳的，而是一种考虑了其历史及地方特点的有效模式。比如，加州的电力约90%是通过双边合同采购，只有不到10%是通过短期电力市场。

中国当前的电力改革所面临的经济转型和煤电过剩的挑战，加州电力监管模式的他山之石可能给我们带来一些新的启示和借鉴。

林江为美国劳伦斯-伯克利国家实验室科学家，周大地为国家发改委能源研究所研究员、原所长