从一元走向多元：我国灾害救助动员模式的转变——以唐山大地震和汶川大地震为例

童文莹

从一元走向多元：我国灾害救助动员模式的转变
——以唐山大地震和汶川大地震为例

童文莹

童文莹，南京师范大学社会发展学院副教授，硕士生导师，长期从事社会福利、社会政策、应急管理等方向的研究。2006年硕士毕业于南京大学社会学院，2010年博士毕业于南京大学公共管理学院。近5年来主持了国家社科基金项目、江苏省社科基金项目等多项研究；所著专著《中国突发公共卫生事件管理模式研究》，获得江苏省高校第八届哲学社会科学研究优秀成果二等奖；还参编应急管理、社会保障等方面的教材、学术著作多部；并发表多篇学术论文。

新中国成立以来，我国先后经历了前30年的以阶级斗争为纲的政治发展阶段和后30多年的以经济发展为中心的社会主义市场经济建设阶段。在这两个阶段中分别发生了两次大地震：1976年7月28日唐山大地震和2008年5月12日汶川大地震。笔者拟通过对两次重大地震后的动员模式进行对比，以论证我国灾后救助动员模式的转变，即从唐山地震时期“强政府无社会”状态下的以政治为核心的一元动员模式，转向汶川地震时期“大政府小社会”状态下的政府、社会、境外等多主体参与的多元动员模式。在分析当前现状的基础上，探寻新多元动员模式运行中的治理结构障碍，提出顺应新动员模式下的治理建议。

一元灾后救助动员模式的背景和运行

唐山地震灾后救助动员产生的背景

新中国建立伊始，在特定的历史背景、传统经验之下，参照当时苏联的“斯大林模式”，建立了自己“以政府包揽一切”为特征的经济社会整合管理制度，其在“国家和社会”关系上的特征具体表现为：一方面，国家实行共产党领导下的人民民主专政制度，党和政府基本同义，实行权力高度集中统一的计划经济体制对社会进行管理，在中央统一计划的前提下，按行政区划、行业分类实行分级管理，逐渐建立起一套以“政府—单位”制为主的社会行政管理体制。而代表社会发展的其他方面，如经济和文化方面，则缺乏独立发展空间：经济方面实行的政策主要是政府完全替代市场，包揽一切经济事务，包办企业，对全社会进行计划管理，实行“优先发展重工业、限制和消灭商品经济”的发展方针；文化方面实行的政策主要是政府对大众传媒实行完全性控制，对公共信息传播及其导向控制均由政府掌控。因此，社会完全被政府控制、甚至被政府替代，基本没有自己独立的发展空间，“国家和社会”的关系呈现“强政府无社会”状态。

唐山地震后灾后救助动员的启动与运行

当时的政治管理体制在唐山地震发生后也发生了同样的作用，即政府系统一旦得知地震讯息，立刻开始集中全国资源对震后救援和恢复开展工作。唐山地震发生于1976年7月28日凌晨，但是由于当时的通信系统较为落后，且地震后出现通信中断，当地的组织系统呈现一定程度上的瘫痪。首批从唐山灾区进北京汇报灾情的人员有：开滦唐山矿工会副主席李玉林、曹国成（开滦煤矿武装部干事）、崔志亮（开滦煤矿救护队司机）、袁庆武（开滦煤矿机电科司机），他们四人开着一辆红色救护车，从开滦煤矿出发，历经4小时，最终来到中南海向中央领导汇报唐山的灾情。接报后，中央政治局极度重视，迅速召开会议，对救助唐山的行动进行具体部署。中央政治局会议决定由陈锡联、纪登奎、吴德、陈永贵、吴桂贤组成中央抗震救灾指挥部，并在唐山设立前线指挥部，由时任河北省委第一书记刘子厚同志负责。此时距离后来毛泽东辞世仅一月有余，健康状况极差的毛泽东指定其接班人、时任国务院总理的华国锋，代表毛泽东和党中央于8月4日率领中央慰问团赶赴唐山。

媒体作为社会信息传递的重要媒介，由于当时对唐山地震的报道有严格规定，唐山地方媒体由于未被批准，虽身处震区，第一时间却几乎未对唐山地震做过报道，仅《人民日报》在震后第二天才采用新华社通稿的形式，对灾难进行了报道，题为“河北省唐山、丰南一带发生强烈地震，灾区人民在毛主席革命路线指引下，发扬人定胜天的革命精神抗震救灾”，报道中对具体受灾情况和生命财产损失情况，仅用“震中地区遭到不同程度损失”一句带过，主要篇幅在于强调毛主席和各级政府领导的关怀并积极领导灾区人民抗灾救灾，宣誓要在毛主席和政治斗争指引下夺取抗灾的最后胜利。此报道成为政治动员的宣传稿，直到3年后的1979年11月，中国地震学会成立大会上才首次披露唐山大地震的死亡人数。

报道对地震灾情信息的缺位，导致除了相关人员和灾区人民，社会上大多数人当时几乎完全不知道这场地震造成的严重损失，因此并无社会力量和人员参与救援，同时政府也拒绝了国外的捐赠援助。当时承担救灾救援行动的主要力量是军队和政府：军队调动约17个师约12万余人参加抗震救灾，投入各型车辆8000多台，由北京、辽宁、山东等地的约5000名军队医务人员组成的125个医疗队赶赴灾区；各级政府共投入资金43亿元人民币，派出1.04万名医务人员组成138个医疗队支援灾区，其中全国11个省市区接受灾区转运的9.35万名伤员，共计动用火车159列次、飞机470 架次。

多元灾后救助动员模式的背景和运行

汶川地震灾后救助动员产生的背景

1978年，以邓小平为核心的中央领导集体确立了改革开放政策，拉开了我国社会主义市场经济体制改革的序幕。1992年邓小平南巡讲话和党的十四大召开之后，中国社会开始全面实施社会主义市场经济，确立了中国特色社会主义的理论和实践：政治上，坚持中国共产党的领导；经济上，将市场机制与政府宏观调控机制有机结合，建立以公有制和按劳分配为主体，多种所有制经济和分配方式共同发展的所有制结构和分配制度。改革开放政策为我国社会经济领域的转型和发展创造了活力、带来了机遇，促进了社会主义市场经济体制建设的同时，也带来了政府管理、社会管理等全方位的转变。

政府开始适度放开对社会的管理和控制，社会开始有了一定自主发展的空间。但由于政治体制改革的难度要远远大于经济体制改革，所以尽管出现了政府管理社会的松动，但政府对整个社会的管理依然强大。如果说改革开放政策实施前我国政府和社会的关系表现为“强政府无社会”状态的话，那么改革开放政策实施后，我国政府和社会的关系则表现为“大政府小社会”的状态。政府权力逐步从社会领域退出，社会开始出现一定的独立发展空间，但社会仍然处于强大的政府权力控制之下。因此，对应于这样的情况，我国灾后救助动员的政府主导的政治动员仍然强劲。

汶川地震灾后救助动员的启动与运行

汶川地震发生在改革开放政策实施的30年后，这30年，无论是经济社会发展水平，还是科技进步与文化传媒繁荣的程度，都已和唐山地震发生时的背景有了巨大差别。与唐山大地震时封锁消息不一样，由于地震发生在下午，全国十几个省区、上百座城市均有明显震感，惊慌的人们随即迅速从网络和新闻等新媒体和传统媒体上寻找答案。各新闻传播机构和网络平台也随即开始进行全方面长时段的实时报道，使全社会在第一时间了解到震后灾情和救助工作的进展。

面向全社会的全方位地震灾情报道让中央政府几乎在第一时间就知晓灾情并启动救灾的政治动员。地震发生的当日下午，时任国务院总理的温家宝即乘专机抵达四川成都，赶往地震灾区指挥抢险救灾工作。当晚时任中共中央总书记的胡锦涛主持中央政治局常委会，对抗震救灾进行动员部署，成立了以温家宝为总指挥的抗震救灾指挥部，并设立由有关部门、军队、武警部队和当地四川省省委、省政府主要负责人参加的救援组、预报监测组、医疗卫生组、生活安置组、基础设施组、生产恢复组、治安组、宣传组等8个抗震救灾工作组。抗震救灾工作得以在第一时间就迅速而有条不紊地展开。

面向全社会的全方位灾情报道对全社会产生震撼，为救灾的社会动员奠定了良好的基础。地震发生后，由于政府高度重视、信息报道及时、社会舆论导向正确等多因素的作用，社会各界迅速涌起抗震救灾的热情，社会志愿者和志愿者团体纷纷赶往灾区。在地震发生后仅2小时，江苏黄埔再生资源利用有限公司的由推土机、挖土机、吊车等60辆重型机械设备和120名操作手组成的抢险队，就在董事长陈光标的亲自带领下千里驰援救灾一线，成为全国首支到达地震灾区的民间工程救援队。随后，还有很多民间社会救灾赈灾团体和个人纷纷加入抗灾第一线进行救援活动，社会各界捐赠热情也是空前高涨。此外，国外多个官方和自治团体也进行了援助和捐款捐物活动。特别值得关注的是，汶川地震灾后救援首次允许海外包括俄罗斯、日本、新加坡、韩国等国的救援队参与救援。

尽管汶川地震后社会捐助和动员的热情高涨，但政府部门在其中仍然起着绝对主导的作用，中央和地方各级财政安排抗震救灾资金1287.36亿元，超过其他各类社会捐赠款物的总和；其后的灾区重建，中央政府更是开展了极具中国特色、效果颇佳的19个省市对口援建灾区的工作，由政府主导，倾全社会之力帮助灾区人民重建家园。

一元和多元灾后救助动员模式对比

通过以上对唐山地震和汶川地震灾后动员模式的梳理，可以看出单纯政治动员同多元政治动员和社会动员的效果差异很大，包括灾后损失、信息沟通、救灾效果、社会效益等方面。

灾后损失方面

两次地震的能量和震级相差不大，所造成的生命和财产损失都非常巨大。汶川地震受灾范围更广，唐山地震震区的人口密度更高，两次震灾人员伤亡总数相比差别不大，但唐山地震灾情更为严重，死亡人数为24万余人，是汶川地震死亡人数的3.5倍。这既有因唐山地震发生在凌晨、多数人正在熟睡没能及时逃脱的因素，也有灾后第一时间施救不力及传染病横行等因素，所以导致死亡率增高。但在经济财产损失方面，汶川地震更为巨大，约1500亿元人民币，是唐山地震的15倍，这显然和中国社会改革发展后的经济成果有关。

灾后动员信息传递方面

两次地震后均发生通信中断，但唐山地震后，由于大众传播媒介集体缺失，使得灾情仍然是依靠最为原始的通信力量：个人赶赴中央当面汇报，中央才得以确认灾区具体情况，展开救援行动。而社会层面对此几乎一无所知，灾区及附近的社会自救互救更无从谈起。而汶川地震后由于新媒体发展已经带来了传统媒体的变革，全社会几乎均在第一时间知晓四川汶川地区发生强震，党中央、国务院也迅即启动灾后救助工作，并且各类传播媒介均及时跟进，全程更为公开透明，使得灾后的信息传递途径很快得到恢复，灾情的严重性更是极大地激起社会人的情感连结。

灾后政治动员的效果

两次地震后，中央高层在获知地震信息后均立刻对灾情进行了反应，政治动员旋即展开。但因为两次地震信息传递到中央的时间早晚差异极大，导致两次震后的政治动员产生的效果也存在差异。唐山地震后由于灾情的新闻报道没有及时跟上，基本处于集体失语状态，所以中央高层在收到信息后几乎已错过黄金救援时间，因此救援动员不论是影响范围还是影响效果都受到很大局限；汶川地震后，总理第一时间赶赴灾区，传播媒介及时跟进，进行实时跟踪报道，使得中央高层对灾区的慰问和对救灾行动的指挥受到社会更大范围的关注，灾后救助的政治动员的范围和效果均影响面更广，效果更明显。

灾后社会动员的效果

唐山地震后，由于当时特殊的时代背景，灾后动员仅仅采用政治动员，这既是因为当时社会几乎没有任何发展空间，也是因为舆论管制导致人们根本不知道灾情的具体情况，也不知道自己可以参与什么样的救助。但当汶川地震发生后，由于政府高度重视、信息报道及时、社会舆论导向正确等多因素的作用，社会各界迅速涌起抗震救灾的热情，社会志愿者和志愿者团体纷纷赶往灾区；还有很多民间非官方社会救灾赈灾团体和个人纷纷加入抗灾第一线进行救援活动，社会各界捐赠热情也是空前火热。此外，国外多个官方和自治团体也进行了援助和捐款捐物。特别值得关注的是，汶川地震灾后救援首次允许海外救援队参与救援，这被认为是我国救灾历史上里程碑式的进步。

小结

对比唐山地震和汶川地震的灾后救助动员情况，主要区别在于唐山地震的灾后救助动员范围窄，影响面窄，参与面窄；而汶川地震的灾后救助动员范围广，影响面广，参与面广。

首先，就动员主体而言，唐山地震的灾后动员主体是政府和军队，基本没有社会力量参与。由于灾情信息没有公布，除了灾区，大部分社会成员对震灾并不了解，即使少数参与救灾的人员，也是接受的政治任务，不能也不敢对外传播。而汶川地震的灾后动员，面向国内外社会公众，地震信息几乎是第一时间就被整个社会迅速得知，虽然其后展开的救灾工作仍由政府主导，但是灾后救助机构包括了大量非政府性组织和民间自治性组织、团体和个人，甚至后期还有国外救援队参与灾区救援行动。

其次，就动员客体而言，唐山地震后的动员客体主要是派往灾区的军人、灾区的灾民以及少数救援人员；而汶川地震后的救助动员，除了派往灾区的军人、灾区的灾民以及参与救援的人员外，动员还直接面对全国各族人民乃至海外华侨、同胞以及外国志愿者等，是范围更广泛、影响更深远的救灾动员。

最后，就动员类别而言，唐山地震后所进行的几乎是单一的政治动员，这也和当时社会领域几乎没有独立的发展有关；而汶川地震后所进行的救助动员是以政治动员为基础、社会动员为辅助的动员形式。

尽管汶川地震后社会捐助和动员的热情高涨，但政府部门在其中仍然起着绝对主导的作用。如前所述，中央和地方各级财政安排的抗震救灾资金，超过其他各类社会捐赠款物的总和；灾后极具中国特色、效果颇佳的对口援建灾区的工作，也是由政府主导，倾全国之力进行的，以帮助灾区人民重建家园。

当前灾后救助动员的新转向及应对建议

通过上述对比，我国的社会发展随着经济改革发生极大改变，灾后救助动员模式已经转变为影响范围更广、社会动员能力更强、救援反应更迅速的政府、社会等多元参与的救助动员模式；且这一过程在社会能力发展、国际合作交流、科学技术进步等现实背景下，我国灾后救助动员模式从一元走向多元的发展方向是社会发展的必然趋势。因此如何顺应时代的变迁，使得我国的救灾工作不断进步并保持世界领先，需要在以下方面进一步深化改革。

首先，促进媒体的开放和透明，建立顺应时代发展要求的媒体传播新秩序。通过两次地震灾后救援对比可以发现，新闻媒体报道既是党和政府向人民传递信息的渠道，也是基层社会信息得以及时被发现并准确传递给社会各界包括上层政府的重要途径。且新的移动互联网技术已经让新闻管控工作越发艰难，如果不能够及时改变单纯依靠传统媒体的正规发布渠道，在危机发生后很容易滋生谣言，也可能会对政府形象产生负面影响，既阻碍了政府与人民的良性互动，也不利于政府获得社会的准确信息而影响应对决策。

其次，注重培育社会的自主性、多元化和职业化发展。社会的成熟是当今国家综合实力的重要体现，在汶川地震救灾过程中，我们发现社会力量参与救援已经产生了不可小觑的作用，尤其是具有专业技术水平的社会力量发挥的作用更为显著。例如在唐山地震过程中，除了政府和军队，其他参与人员主要是医务人员；但是在汶川地震发生后，医务工作人员、流行病学专家、环境保护专家、心理专业人员、社会工作者、专业救援队等专业领域力量均在救灾过程中发挥了重要作用，即便是警察和军人、具有专业技术技能的消防队员、地震救援队员也发挥了比普通警察和军人更为重要和专业的救援作用。且促进社会多元化、专业化的发展，有助于在危机来临时，不同专业之间实现协同合作，发挥更好的应对效果。

最后，完善社会慈善体系建设，重视社会慈善公信力的建设。改革开放的发展已经让我国社会获得了一定程度的进步，且这一进步在以后的发展中将越发重要。但由于我国慈善管理体系仍然是传统社会形态下的产物，管理上仍沿用传统思维，加上一些不良事件对慈善工作的负面影响，已经极大地伤害了人们对慈善机构的信任度。当前社会上已经出现一种现象，有些人不愿意将慈善的执行责任交给现有的慈善组织，甚至宁愿亲自将援助物资交到需要帮助者的手中，这样做既增加了社会慈善的运作和实施成本，也可能造成慈善资源的使用不足和浪费并存，还可能进一步影响社会公正和正义。因此，建立科学、开放、透明、公正并值得人民信任的慈善系统是促进我国未来多元的救助动员模式良好运行的必要基础。值得欣慰的是，我国刚刚颁布并实施了《中国人民共和国慈善法》，将会有力促进我国慈善事业健康有序发展。