浅析我国适用竞争中立原则的路径选择

刘金荣

摘要：竞争中立原则作为国际贸易新原则，其重要性日益凸显。确立竞争中立原则是中国积极应对国际形势，适应国内改革的重要抉择。因此，主动研究竞争中立原则在中国的运用具有重要的理论和实践价值。但竞争中立具体制度的确定应当基于中国国情，不能向西方国家照搬照抄。通过上海自贸区进行先行先试是值得肯定的有益探索，并在此基础上提出在中国践行竞争中立制度的初步构想。

关键词：竞争中立原则；上海自贸区；经济法价值竞争中立原则最早由澳大利亚在二十世纪90年代提出。随着经济全球化的发展，竞争中立原则已经突破了国内法的范畴，扩展到国际法领域，引起了国际组织 OECD 的关注和深入研究。该原则的提出旨在为国有企业和私营企业创造一个公平的竞争环境。在中国（上海）自贸试验区实施竞争中立政策，一方面可加快上海自贸区与国际通行规则接轨，另一方面也可推动国有企业改革，提升国有企业效率和市场竞争力。

一、竞争中立原则概述

（一）竞争中立原则的含义

竞争中立作为规范竞争行为的原则性规范，目前尚无标准定义，当下被大多数国家所接受的定义是由澳大利亚所给出的：“政府的商业行为不应仅因其公有制地位而获得比私营竞争更多的竞争优势”。OECD将竞争中立定义为：市场领域内，各个经营实体处于平等的竞争地位，不特别指向国有企业，企图涵盖市场中的多样竞争实体。欧盟所倡导的竞争中立体现在《欧盟运行条约》106条中，即不管是国有企业还是私营企业的经营活动都应受到欧盟条约中的竞争原则约束，例外情形除外。而美国则将竞争中立定义为：“政府支持的商业活动不因其与政府的联系而享有私营部门竞争者所不能享有的人为竞争优势”，该定义将澳大利亚定义中的“政府商业活动”扩大至“政府支持的商业活动”。

目前关于竞争中立尚无标准定义，其内涵实际上与各国具体的经济、制度环境和发展阶段相关联，但各国对于竞争中立的基本内涵已达成共识，即应当包括“国有企业与私营企业应具有平等的竞争地位”。

（二）竞争中立原则的适用范围

从竞争中立原则的定义中不难看出，之所以这一原则引起世界范围的广泛关

注，原因就在于国有企业得到许多私营企业没有的竞争优势，这些优势包括税收、融资等方面，这导致不能反映国有企业的真实经营成本，难免造成生产及消费环节的扭曲。但实行竞争中立并不意味着所有的国有企业都应参与竞争。事实上，有些公益性服务以独家或垄断性的方式供应可能更有利于公众。这就涉及到竞争中立的适用范围问题。部分学者认为竞争中立原则仅仅适用于进行商业性运营的国有企业，而不适用于提供公益服务的国有企业；也有学者提出竞争中立原则的适用范围应当是行政性垄断中的行业性垄断，业界大多赞同后者。

二、竞争中立原则的域外考察

（一）澳大利亚的竞争中立原则

1991 年 7 月，在一次特别首脑会议上，各洲的首脑一致同意实施一个更广泛的、国内统一的政策框架，被称为国家竞争政策（NPC）。国家竞争政策包括六个重点改革方面，竞争中立原则是其中之一，成为规制政府企业经营行为的重要规则，以便于政府企业在与私营企业在市场中能够公平竞争。具体措施包括：①税收中立，要求国有企业的商业行为要享受与其他市场竞争者相同的税务减免。②信贷中立，要求国有企业不得因为其具有的优势地位对商业行为承担比其他市场主体更低的信贷成本（利率）。③政策中立，要求国有企业的商业行为要与其他市场竞争者享受相同的政策环境。

（二）OECD制定的竞争中立原则

OECD（经济合作与发展组织）强调，国有企业和私营企业在市场上的地位是相同的，他们享有同样的外部环境，在市场上公平的竞争。OECD鼓励各成员建立“竞争中立政策架构”，明确政府应通过事前的结构调整，以及事后的竞争监督，降低甚至消除国有企业在竞争关系中之不当优势，确保其竞争中立。OECD 总结了三种维持竞争中立的途径：

第一，竞争评估。竞争主管机构以及其他相关机构通过数据分析，评价拟定中的或现行的公共政策可能产生或已经产生的竞争影响，通过判断其合理性，改变不合理的政策，提出不妨碍政策目标的方案。

第二，竞争倡导。反垄断机构在竞争评估的基础上，通过与其他政府机构的协调和沟通，避免或减少政府行为对竞争的干预，制定和实施更加有利于公平竞争的政策和制度。

第三，事后救济途径。例如，通过适用竞争法，要求国有企业停止那些对竞争有不利影响的行动等。

（三）欧盟的竞争中立原则

欧盟各成员在竞争中立的问题上通常遵循欧盟法第106条的规定。该条款明确提出各种形式的企业的经营活动都要受到欧盟条约中竞争条款的约束，国有企业也不例外，平等的享受政府的政策，包括资金的补贴和各种税务减免政策等，平等的履行纳税义务。各成员国有义务及时向欧盟委员会报告其计划采取的对任何企业的扶持措施，尤其是国有企业，欧盟委员会会仔细审查此类措施是否违反竞争中立的原则，并决定是否允许实施。

三、我国适用竞争中立原则的路径分析

2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，此举是顺应全球经贸发展新趋势，适应我国发展形势的一项重大战略举措，实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，为全国的发展奠定基础。中国（上海）自由贸易试验区的适时设立与目标定位为我国竞争中立原则的先行试点提供了理想的平台。

（一）上海自贸区实施竞争中立必要性与可行性分析

践行竞争中立原则是我国积极应对当下险峻的国际竞争形势，适应国内改革所做出的必然选择，因此在中国实现竞争中立具有必要性。上海自贸区作为中国二次改革开放的前沿阵地，是各项政策措施先行先试的排头兵，承担起为全中国提供可复制、可推广的竞争中立经验更是义不容辞。

上海的国资改革以及自贸区“宽进严管”的投资准入机制都为实施竞争中立原则创造了前提。上海自贸区主动对接国际贸易新规则，发布了国资国企改革20条，将国企的商业行为纳入透明的监管和审查流程，这有利于打破国企的利益藩篱，遏制国企的垄断冲动。另外，建立了与新的外资准入方式，对实施的产业政策进行公平竞争检测，使国有企业获得的任何一项优惠政策都置于公众监督之下，营造了公正透明的法制环境，为竞争中立的实施奠定了基础，为我国形成可复制、可推广的竞争中立制度创新模式提供有力支撑。

（二）竞争中立原则在我国的推进模式

1、先行试点：境内自由贸易试验区

经验的缺乏决定了我们不宜立即全面大范围实施竞争中立政策，先行试点非常必要。利用中国（上海）自由贸易试验区这个理想的平台来实施竞争中立政策，不断总结竞争中立政策推行过程中出现的问题，积累经验，并且不断探索竞争中立政策的体制改革。

2、逐步推广：国内全局性经济改革

在条件成熟的情况下，将中国（上海）自由贸易试验区形成的可复制、可推广的经验应用到全国，但是不能急于求成，要根据实际情况制定推广竞争中立的方案，合理地掌控节奏，有计划有步骤的按照一定层次逐步推进。

3、对外输送：多边跨境自由贸易区

加人任何多边跨境自由贸易区，竞争中立原则都会成为谈判绕不开的一个实质性问题。中国是负责任的世界大国，应当将通过自身改革努力探索出来的公平公正客观合理的竞争中立原则按照国际贸易协定的谈判规则要求进行重塑向世界推送。

（三）以上海自贸区为样本在我国践行竞争中立原则的实践路径构想

自由、公平的竞争是经济发展的主要动力，也是竞争中立的核心内涵。上海自贸区作为我国经济改革的排头兵，其金融改革以及践行竞争中立制度的实践会为在我国全面推行竞争中立制度提供有益借鉴。

1、审查、评估现有竞争法律（政策）的合理性

完善的法律是竞争中立原则顺利推行的前提和基础。应当对上海自贸区的相关法律法规进行系统梳理，结合 OECD 对竞争中立规则提出的8项要求进行评估，促进国有企业政治行为与商业行为相分离，推进金融全球化。此外，要建立竞争评估审查制度，首先要明确竞争审查的主体，根据我国《反垄断法》第 9 条的规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，组织调查、评估市场主体竞争状况，因此可将国务院反垄断委员会确定为竞争政策的审查评估机关，对于现行的以及将要实行的与“竞争中立”相关的法律（政策）进行审查，对符合竞争中立的准予实施，对不符合条件的不予准许并提出替代性的修正方案，通过竞争评估制度的确立，为竞争中立的顺利推行提供适宜的法律大环境。

2、明确竞争执法机构，推进竞争执法机构与行业监管机构间的协调

健康有序的竞争秩序需要强有力的监管和执法作为后盾。我国反垄断执法机构主要集中于商务部、 发改委和工商行政管理局等部门，但其具体分工并不清晰，存在很多模糊性，而且彼此之间缺乏沟通，监管标准不一，容易导致监管空白的出现。自贸区反垄断工作联席制度和信息共享制度的确立为这一局面的改善提供了契机，即在进一步明确商务部、工商部门以及发改委的分工的基础上，构建监管协调机制。此外，加强竞争执法机构与行业监管机构之间的协调，将竞争政策和理念内化于行业监管过程中，是行业监管者成为竞争机构的有力助手和合理延伸。

3、完善竞争中立的配套制度，确立竞争投诉机制和明确的适用除外制度

违反竞争秩序的投诉机制在上海自贸区反垄断的三大《办法》中均有所体现，将该制度作为反垄断执法的配合制度在自贸区内施行，效果良好，可将其推广至全国。 此外，竞争中立并不排斥政府干预，但是应当将政府干预控制在合理的范围内，毕竟国有企业不可避免地在一定程度上承担着经济振兴的职能，因此确定明确的适用排外制度是实现维护公平的竞争秩序与保护国家利益平衡的明智抉择。

4、扩大金融服务行业的开放程度，提供良好的金融环境

探索在金融行业适度引入竞争，鼓励互联网金融、普惠金融等新兴金融业态在竞争中立思想的指导下健康发展，即在不断推进人民币国际化的过程中伺机为民营资本和外国资金进入金融行业提供契机，并借助于金融改革改变我国借贷环境，助力我国实体经济的发展。

四、结 语

竞争中立原则的核心内容确保市场主体之间的公平竞争，其在全球范围内逐渐为理论和实务界所深入研究。尽管竞争中立理念在我国并未普及，也并未像 OECD 一样建立起竞争中立制度框架，但是从根本上讲，我国经济体制改革的目标和竞争中立原则的内涵在很大程度上是一致的。现在我国改革进人攻坚期和深水区，改革的复杂性、艰巨性和风险挑战都前所未有。我们必须要以强烈的历史使命感和责任感，坚定不移地推进改革。故此，我国应当及时推行竞争中立原则，来完善政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，创造一个更为公平的市场竞争环境，从而促进中国经济稳健、持续、高效和健康发展。（作者单位：延边大学法学院）

参考文献

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[6]尤文汇.《浅析我国适用竞争中立原则的路径选择》吉林大学硕士学位论文2015.