完善党和政府主导的维护群众权益机制探析

陈佳楠++蒋俊明

摘要：完善党和政府主导的维护群众权益机制是新时期践行群众路线的必然要求和重要内容。维护群众权益要处理好党和政府主导与群众主体之间、人民利益与公民利益之间、党政部门及干部利益与群众利益之间、维护社会稳定与维护群众权益之间的关系，以科学、民主、公正为原则，构建完善的利益调节机制、诉求表达机制及公共服务保障机制。

关键词：党和政府主导；维护群众权益；机制建设“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”[1]完善党和政府主导的维护群众权益机制体现了我党群众工作的新思路和联系群众的新方式，是新时期践行群众路线的必然要求和重要内容。

一、完善党和政府主导的维护群众权益机制的必要性

“90年来党的发展历程告诉我们，来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。” [1] 所以，“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进。”在新的历史条件下，无论从党“全心全意为人民服务”根本宗旨的当代实现，还是从党执政规律的客观要求，或是从我国社会发展的现实需要等方面来看，完善党和政府主导的维护群众权益机制都是非常必要的。

第一，从党性来看，这是我们党“以人为本、执政为民”执政理念实现的重要环节。“以人为本、执政为民”是当前“指引、评价、检验我们党一切执政活动的最高标准。”[1]经过多年实践探索，为践行“以人为本、执政为民”的执政理念，党相继提出了“发展是党执政兴国第一要务”和“发展成果惠及全体人民”的战略目标。完善党和政府主导的维护群众权益机制正是实现后一个目标的重要举措和必然选择。如果发展不以维护广大群众权益为方向和最终落脚点，那么所谓发展也就会因为脱离社会主义方向而失去了意义，“以人为本、执政为民”就成为一句空话。一方面，我国发展中的不平衡性问题非常严峻，地区之间、城乡之间的发展差距以及阶层之间收入分配差距依然较大，特别是弱势群众权益受损问题比较突出。另一方面，市场经济条件下，人们的价值观念多元多变，自主、公平、权利、法治等现代意识不断增强，共享改革发展成果的愿望更是日益强烈，如何满足群众权益新要求成为党和政府必须应对的新课题。新的历史条件下，我们必须认识到，党和政府维护群众权益既要靠党员干部的信念支撑和理性自觉，更要依赖于完善的民主政治制度体系作为机制保障，才能保证“以人为本、执政为民”理念的贯彻执行。

第二，从执政规律来看，这是我们党保持执政合法性的必然要求。“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。” [1]中国共产党是经过历史筛选而非通过竞争选举获得了执政地位，但党的执政地位不是一劳永逸的。非竞争性的长期执政环境使党容易缺乏执好政的刚性压力与短期动力，和权力职能部门直接融合的现实使党有了对权力进行非法使用的更大空间，这些都有可能使党成为脱离人民群众、滥用权力的既得利益集团，最终丧失执政合法性，苏联共产党蜕变和最终垮台已经给我们提供了历史的反面教材。党和政府执政的过程是运用公共权力对社会资源进行权威性分配和利益调整的过程，健全党和政府主导的维护群众权益机制正是我们履行执政责任的主要内容，也是党和政府能否在新的历史条件下获得执政合法性不竭资源的关键。

第三，从社会现实来看，这是当代中国社会发展的迫切需要。随着改革开放及工业化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，我国社会结构发生了剧烈变动，利益格局发生了深刻变化，利益主体和利益需求多样化，社会利益关系更趋复杂。亨廷顿说，现代性孕育着稳定，而现代化却滋生着不稳定。现代化不可避免地带来利益矛盾的增多和社会冲突的加剧，利益矛盾和利益冲突已经成为引发社会矛盾的主要方面。在愈益复杂的形势下，要维护改革发展稳定大局，激发人们参与社会主义建设的强大动力，我们就必须在继续坚持改革开放、推动经济发展的同时，更加重视统筹协调各方面利益关系，积极维护群众尤其是弱势群体的权益，重点解决各种损害群众权益的违纪违法行为，加快完善党和政府主导的维护群众权益机制，以确保改革开放和社会主义现代化建设的良好社会政治环境。

二、正确发挥党和政府主导作用必须坚持群众路线

“回顾90年中国的发展进步，可以得出一个基本结论：办好中国的事情，关键在党。”[1]群众权益维护同样离不开党和政府的主导作用，完善维护群众权益机制也必须在党和政府领导与推进下才能逐渐完成。但党和政府在维护群众权益中究竟有哪些主导作用及如何发挥需要正确的认识和把握，这也是维护群众机制建设必须着力解决的主要问题。

具体来说，党和政府的主导作用体现为三个方面：首先，党和政府具有强大的整合能力，能始终站在社会公共利益和最大多数群众权益的立场，在错综复杂的利益关系和得失比较中，更有效地实现眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益、具体利益和根本利益的有机结合；其次，党和政府具有强大的领导能力，能够通过意识形态资源指导人们形成正确的权利观和利益观，并运用自己的权力资源与政治权威为人们的市场竞争、政治参与和社会活动等行为提供恰当的制度环境，探求从根本上清除侵害群众权益现象的长久之计，使维权要求与维权实效的统一获得机制性保障；再次，党和政府具有强大的组织能力，能够借助于自身庞大的组织网络和社会团体联系和服务群众的作用，引导和帮助群众依法合理表达诉求，使维护群众合法权益的实践纳入良性运行的轨道。

总的来说，维护群众权益机制建设不仅要在价值观上坚定群众立场，还要在方式方法上走群众路线，与党的建设及执政能力提升、政府职能转变及行政行为方式改进，社会主义民主推进及政治文明发展相结合。坚持群众路线是党和政府主导正确发挥，群众权益维护机制不断完善的根本。

第一，党和政府主导作用与群众主体地位的关系。在民主观念日益深入人心，民众权利意识不断增强的今天，党和政府既是群众权益的直接维护者，但更是群众权益的间接维护者，党和政府主导作用的正确发挥应以尊重群众自身的主体地位为前提。完善党和政府主导的维护群众权益机制必须保障群众应有的法律权利和政治权利，赋予群众争取和维护自己合法利益的有效力量，这是正确发挥党和政府发挥主导作用的前提；还必须建立党和政府部门及领导干部切实履行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”政治承诺的民主政治机制，有效引导群众进行民主参与、民主决策、民主选举和民主监督，从而赋予群众争取和维护自己合法利益的政治通道和空间，这是民主社会条件下正确发挥党和政府主导作用的题中应有之义。党和政府主导的维护群众权益机制是为了“让民做主”，而不是“为民做主”，不是党和政府的政治统治机制，而是党和政府主导的多元参与的民主政治机制。

第二，代表人民根本利益和维护公民权益的关系。“我国执政理念正经历着从人民维度到公民维度的发展，并力求在两个维度中保持必要的张力。在发展中出现的流民、移民、失业者、农民工、钉子户、困难户已开始把公民维度张扬到一个极点。一个一心一意搞发展的领导者如果冷对于此，很可能会倒在公民维度面前。”[3]代表和实现“人民根本利益”是党和政府方针政策制定的依据，也是各项工作的方向，在这里人民是一个政治范畴，具有整体性，人民的利益高于和优先于个人利益。同时，我们又必须看到，在市场经济和民主政治发展的双重推动之下，民众的公民意识也在不断觉醒，公民是一个法的范畴，强调个人的基本权利和个人利益。“人民根本利益”的形成是一个复杂过程，但有一条是肯定的，那就是离开尊重和维护公民个人合法权益的基础，人民根本利益就没有说服力，还可能演变为空泛的政治抽象物，甚至成为任由少数人操控，实现某种特权的工具。维护群众权益机制应当既是人民根本利益形成和实现的机制，又是公民个体合法权益（包括少数人的权益）保障和维护的机制。

第三，党政部门及干部利益与群众利益的关系。市场经济条件下，党政部门及干部具有多重的利益角色，既是群众权益的代表和维护者，又具有部门利益主体和个人利益主体的身份。“以权谋私”是最大的社会不公正，也是群众权益的最大威胁。当前我国存在的“以权谋私”现象既包括官员个人借助于权力，谋取个人非法利益的显性违法违纪行为，更包括权力部门为实现部门私利，借助于公共政策制定的垄断权而进行与民夺利，甚至直接侵犯、剥夺百姓利益的抽象政治行为，这种行为可能具有法律上的形式合法性，却违背了政治学意义上的内容合法性，是对社会正义的严重侵蚀，其社会危害性更大。我国权力异化最深层次的根源在于“权力官场化”的体制因素，即权力始终在官场内部进行封闭性的运作，而不是在官和民之间开放性地广泛联系与沟通，进而产生了大量的腐败空间和损害群众利益的行为。[4]如何彻底解决党政部门小团体利益，在尊重党员干部个人合理利益的同时保证其人民性和公共性的关键是实行权力运行的民主化，用规范化的具体制度来保证群众对权力运行的知情权、参与权和监督权，使权力得以阳光操作。

第四，维护社会稳定与维护群众权益的关系。社会稳定是社会发展和维护群众权益的前提。当前，随着社会矛盾的增加和国内外各种复杂情况的出现，各种形式的社会冲突频繁发生，社会稳定面临着新的考验。然而，一些基层官员为了“政绩”，随意使用国家政权力量，简单地用强制性手段，压制社会利益分歧，打击群众利益表达行为，剥夺群众维护权益权利，甚至直接侵犯民众合法权益，破坏法治和民主最基本的社会规则，从而实现了所谓的“太平盛世”。从维护稳定的效率来说，这种堵压方式只能带来暂时的静态稳定，必然会产生更大的不稳定和不和谐的因素；从维护稳定的价值目标来说，这种堵压方式与党的“以人为本、执政为民”理念背道而驰，不仅不能巩固执政基础，还会容易使民众对党和政府的公信力、执政能力产生怀疑。我们所要获得的稳定是一种在动态协调中的“韧性稳定”，而不是围堵压制后的“刚性稳定”。维护稳定必须以维护群众权益为出发点和落脚点，如此，才能做到“最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。

三、维护群众权益机制完善的主要内容

维护群众权益关键在于机制建设，践行群众路线必须“注重从体制机制上解决问题，使贯彻党的群众路线成为党员、干部长期自觉的行动”。只有借助于设置科学、民主、公正的制度体系和运行畅通的政治系统，党和政府的主导作用才能更好发挥，群众权益也才能更好维护。

第一， 优化利益配置，完善利益调节机制。

健全利益调节机制应当重点发挥好三次分配机制的作用。首先要发挥好市场机制在资源配置中的基础性作用。市场竞争固然要以效率为利益分配的标准和原则，但效率必须是公平的，其公平的标准是平等的市场准入权、普遍的竞争规则以及劳动贡献和社会所得的一致性，而这些不能在市场中自发生成，党和政府必须能提供市场公平竞争的制度基础。由此，按劳分配的社会主义价值分配原则才能在市场经济得以真正贯彻实行，营造公平竞争的市场环境。其次，发挥好公共政策机制在分配调节中的作用。公共政策机制是利益协调的重要手段，党和政府应当充分发挥公共财政转移支付和税收等公共政策工具对收入分配的调节职能，缩小城乡、区域和阶层之间的贫富差距，建立科学的个人收入分配政治调节机制。最后，发挥社会机制在分配中的作用。通过政治支持、制度规范、政策引导、道德建设和舆论导向的作用，发展中介性社会组织，动员社会各方面的积极性，建立健全慈善事业、民间捐助、社会救助等各种形式的第三次分配的制度和机制。

第二，疏通利益表达渠道，完善诉求表达机制。

利益表达机制的建设是多方位的系统工程，既要健全已有的政治制度的利益表达功能，又应实现新兴沟通方式的制度化、规范化。首先，完善党代表大会、人民代表大会和人民政治协商会议等国家政治制度层面上的利益表达机制。这是实现宪法规定的公民参政、议政、言论自由等民主权利的基本渠道，也是党和政府大政方针制定的基本程序，其机制完善重点在于进一步合理配置大会成员结构构成，提高代表和委员的话语权，完善联系群众制度等。其次，政府特别是基层政府层面的利益表达机制建设。政府是各种公共政策的直接制定者，也是社会管理的直接执行者，其很多行政行为和老百姓的直接利益密切相关，从而往往成为群众利益表达的直接对象。这一层面的利益表达机制建设应当从信访制度、听证会制度、专家咨询制度、社会民意调查制度等方面进行完善，并且逐步培育具有较强权威性的民意调查组织等，为健全畅通有序的民意表达机制做好基础性工作。再次，用制度的方式把电子政务、博客论坛、领导信箱等新兴民意表达渠道肯定下来，增强利益表达的广泛性、时效性、便捷性。

第三，加大公共财政投入力度，完善公共服务保障机制。

立足于解决当前群众最关心、最直接、最现实的问题，以优先关注和保障弱势群体权益为原则，以满足公民公平享受基本公共服务为目的，我国完善公共服务机制应重点从以下几个方面展开：首先，完善就业权保障机制。政府应当扩大再就业政策扶持范围，健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，尤其完善再就业援助制度，着力帮助就业困难人员就业。其次，完善健康权保障机制。政府必须坚持公共医疗卫生的公益性质，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健体系，为群众提供安全、有效、便捷、价廉的基本医疗服务。同时，应当针对近期高发的食品及公共卫生安全问题，政府应当加强食品、药品、餐饮卫生监管机制的完善，保障人民群众的健康安全。复次，完善受教育权保障机制。政府必须继续深化教育改革，提高教育质量，尤其是建构受教育机会和教育资源公平化的机制，有效防止社会结构刚性化和社会阶层固化的趋势。再次，完善社会权保障机制。政府应当逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，尤其要重点建立农村最低生活保障和适应农民工特点的社会保障制度，完善城市低保、农村五保户供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着落的流浪乞讨人员等困难群众救助制度。

（作者单位：江苏大学马克思主义学院）

参考文献：

[1]胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N]，人民日报，2011—07—02.

[2]习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[M]，人民出版社2013年版，第6页.

[3]习近平在中共中央政治局第七次集体学习时强调 在对历史的深入思考中更好走向未来 交出发展中国特色社会主义合格答卷[N]，人民日报，2013—06—27.

[4]潘叔明.科学发展观的内在维度[J]，东南学术，2004（6）：12-18.

[5]要战通.民主执政的障碍与克服[J]，党政干部论坛，2004（12）：10-11.

[6]张洋.民主是一种纠错机制[N]，人民日报，2011—08—24.