生态文明建设中我国政府与非政府组织合作治理路径创新

谢澄如练++唐迩丹

摘要：文章以四川省生态非政府组织的相关情况为我国生态非政府组织的研究样本，结合生态文明建设中我国政府与非政府组织的合作现状，将公共管理领域的治理理论引入生态文明建设，寻求两者之间的契合点，力求形成“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的治理格局，构建“跨区域的府际合作治理、官民合作治理”两者有效衔接的治理模式，并为此设计了较为系统的合作治理的方案，力求在生态文明建设领域实现官民合作共治，推动我国生态文明建设的进程。

关键词：生态文明建设；非政府组织；合作治理生态文明建设作为我国十八大后重点建设的战略任务，关系到我国经济社会的可持续发展、人民群众的幸福安康以及中华民族的伟大复兴。合作治理是走向国家治理能力、体系现代化的主要趋势，只有在生态文明建设中引入合作治理的理念，才能推动生态治理体系和治理能力的不断优化。对于当前我国的生态文明建设来说，协调好政府与非政府组织的关系、促进合作的有效展开，鼓励群众有序参与、实现效益最大化，是各级党委和政府当前面临的现实挑战。因此，在生态文明建设实践领域取得突破的同时，加快对治理路径的创新，才能使生态文明建设的战略目标取得跨越式发展，实现“既要绿水青山，又要金山银山”。

一、合作治理：我国生态文明治理体系创新的现实导向

（一）合作治理是我国生态文明建设的现实需求

2015年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》，该文件指出，面对当下资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，这对我国的生态文明治理体系提出了空前的挑战。这要求我们在坚定贯彻党的十八大做出的将生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成五大建设的重要决议；各级政府在落实《关于加快推进生态文明建设的意见》的各项内容的同时，又要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障“五位一体”的生态文明治理新体系。因此，在生态文明建设中引入市场机制，鼓励以非政府组织为代表的社会力量参与，走合作共治的道路就成了我国生态文明建设的必然选择。此外，随着生活水平的提高和公民社会的不断壮大，也使得我国生态文明建设不同于传统意义上的政府改革，它需要对群众的呼声予以回应，更要将有意愿参与的公民纳入治理体系，实现合作共治，从而有效应对日益严重的生态环境危机，将我国建设成资源节约型、环境友好型、人口均衡型和生态安全保障型的社会主义生态文明社会①。

（二）合作治理是我国生态文明建设的理性选择

对待生态文明建设中路径选择的态度，“应该是推翻制度来迁就现实的，绝非是推翻现实来迁就制度”②。我国生态文明建设走向政府与非政府组织的合作治理是在现实导向的前提下对生态文明建设路径理性选择的结果。我国现有的各类非政府组织，正好处于政府与私营企业之间的那块“制度空间”，是“具有组织性、私有性、非营利性、自治性和志愿性的社会组织”③。其能够整合单个公民力量，以组织化的形式表达他们个人意愿，维护其合法权益；参与监督和评估政府政策，培养民间交流和自主管理的方法、技能，培养公民间的平等互惠精神，加深公民之间的相互信任与理解，促进公民社会的发展与成熟，为实现公民最大公共利益提供组织与制度保障。近年来我国生态非政府组织在实践中不断壮大，在北京圆明园防渗环评、雅鲁藏布江水利工程评议、保护黄河源头以及全国雾霾防治以及近期的长江治理等各个运动中，生态非政府组织凭借着贴近社会生活、管理成本低、灵活高效、相关专业性强、能够在政治体系外有效弥补政府“治理盲区”的优点已逐渐得到群众认可，其影响也在不断扩大。并且，我国的服务型政府改革的稳步推进，使得各级政府在观念转变、行为选择和结构转变上都有了较大调整；同时，政府对市场、社会“还权赋能”和对非政府组织重视程度正在逐渐提高，这一趋势为非政府组织的发展提供了很大的空间。

二、生态文明建设中我国政府与非政府组织合作治理中的问题及分析

（一）政社合作意识尚未完全树立，集体行动经验缺乏

当前我国生态文明建设主要采用以政府为单一中心的治理模式，这使得政府与非政府组织在合作过程中是一种非对称性的关系。政府对于非政府组织缺乏足够的信任，大多数政府人员对待非政府组织的态度有待进一步转变。部分行政官员缺乏对非政府组织作用的科学认识，出于传统“全能政府”观点的影响，惧怕非政府组织的发展会“分享”公共权力、制造社会管理的混乱，政府在合作治理过程中对非政府组织的需求不能及时充分地回应，其对社会资源的垄断性不但挤压了非政府组织的活动空间，也使得合作治理名存实亡，变为政府主导的协商型治理。

（二）非政府组织缺乏自主性，作用难以发挥

虽然改革开放以来我国的非政府组织取得了一定进步，初步具备参与生态文明建设合作治理的资格，但仍然面临许多问题：一方面，政府对于非政府组织的严格管制制约了非政府组织的发展。非政府组织必须接受来自登记管理部门和业务主管单位的双重管理，多重的审核条例、严苛的法律规定使得非官方背景的非政府很难注册登记；其活动的开展必须经过当地政府许可和繁杂的申请手续，这无异于一开始就把非政府组织在合作治理中从“平等对话者”降到了从属被监管和被支配的次要地位。另一方面，非政府组织自身建设不足。通过笔者对成都市几个生态非政府组织的调查发现，绝大部分组织规模较小、活动开展少、社会影响力不足，一是因为缺乏可持续发展规划和高水平的组织制度，其采用的类似于企业的工作架构不适合具有非营利性的组织，工作人员缺乏运作志愿性组织的经验。二是由于非政府组织一直面临着经费不足、人才匮乏的压力，其开展的活动仅仅局限于讲座和宣传。这些无疑都成为了非政府组织发展壮大的“瓶颈”。此外，由于我国生态非政府组织的实力弱小，为了在以政府为主导的治理环境中获得长期发展，只能开展一些体现政府意愿的环保活动，对很多实际问题缺乏深入的洞察。因此，这在很大程度上限制了非政府组织自主性的发挥，进而导致非政府组织对政府的监督流于形式。

（三） 政府与非政府组织在合作治理中分工不明，权责不清

当前我国生态文明建设中政府与非政府组织合作效能低下的一大原因，在于两者就生态文明建设的具体分工、两者之间的权责分配上未能达成一致的意见。这主要体现在，首先，双方缺乏有效的沟通平台。合作治理重要前提在于平等的对话和沟通，但当前政府与非政府组织并未建立制度化的沟通机制，传统的诸如环境听证会、“生态热线”的方式进行的沟通缺乏广度、深度，效果欠佳。其次，双方在生态管理权力分配、责任承担方面一直存在矛盾，对于如何打造既有分工又有合作的运作机制未能从生态文明战略建设的高度作出统筹兼顾的安排。最后，双方在集体行动中缺乏协调，容易出现“重复管理”和“管理盲区”的怪圈。

（四）生态文明建设合作治理缺乏法律制度保障的运行机制

新出台的环保法是我国生态文明立法的一次重大突破，近期中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》也对生态文明建设进行了专题部署。这些法律、规定虽然都肯定了非政府组织在生态文明建设中的积极作用，但对于合作治理制度化运行机制安排却鲜有涉及。这使得双方在生态问题合作治理的过程中矛盾重重。由于缺乏制度化的沟通方式和协商程序，非政府组织只能通过第三方媒体的宣传扩大事件影响，通过广大公民舆论的方式来迫使政府采取行动。这暴露出双方在生态文明建设的方法规划、具体实践方面缺乏制度性的设计安排，政府与非政府组织开展的生态文明合作治理只能算是一种临时的或危机反应型合作，该合作方式已不适应我国生态文明建设进程加快的现状，其问题主要体现在：缺乏合作治理的激励机制。由于合作治理效果考核不清，缺乏对突出贡献的个人或组织激励办法，难以保障参与社会力量的长效和热情。同时，我国生态非政府组织的专业考评机制缺位，对于非政府组织参与生态文明合作治理的能力缺乏科学的认证，使得一些政府、公众对非政府组织的认可程度不高。最后，生态文明建设政府与非政府组织的合作治理中缺乏完善的监管机制。一方面，政府与非政府组织的合作治理的过程监督主要来源于组织内部的监督，对于两者之间的合作缺乏专门监督机构。另一方面，人民群众缺乏制度化的渠道来了解、监督生态文明建设的进度以及政府与非政府组织合作治理中的问题。这无疑为政府与非政府组织的合作治理提供了制度的漏洞和权力寻租的可能，这将使得缺乏法律监督的生态环保领域成为腐败的温床，无疑会降低我国生态文明建设的效果。

三、生态文明建设中政府与非政府组织合作治理路径创新

（一）夯实合作治理基础，创造良好环境

1、政府：完善相关法律制度，夯实生态合作治理基础

首先，政府应改革现行非政府组织登记许可制度。高效便捷的生态文明建设准入机制将有助于获取更多的社会力量。政府可以以网络注册平台为载体，通过该注册平台对满足法定条件的非政府组织申请进行受理，审核，并建立专业的监督机制。其次，完善非政府组织法律条款。对非政府组织的权利义务、组织条例、活动规则、同政府和企业的关系等问题都要在法律层面上给予明确，规范和引导非政府组织的行为。最后，将政府与非政府组织合作关系纳入生态文明建设法律体系。政府应以《环保法》的颁布为契机，完善生态文明建设法律体系中的社会参与机制，为政府与社会各类组织的合作提供法律保障、组织保障，明确各自的权利义务和责任所在。

2、非政府组织：加强与政府间的往来，增强社会互信

一方面，加快非政府组织与政府合作治理制度框架建设，通过正规的途径和法定程序加强协商沟通、增进双方了解，加深信任；深化多边合作，建立共同愿景。另一方面，可以通过网络、微博、微信公众号的方式拓宽与民众的交流渠道，宣传活动、获得支持，集思广益、向政府献言献策。同时，非政府组织要时刻严格自律，提高社会公信力、建立自身活动的社会资本。除完善本组织的内部管理外，还应建立行业自律协会，加强互律管理，制定道德守则，接受公众监督。

（二）提高合作能力，加强合作意愿

1、政府：转变政府职能，打造生态政府

首先，政府应确立生态优先的价值观。生态优先的价值观意味着政府不仅要在实现经济发展的同时维护生态效益，也必须以战略的眼光处理好经济利益与生态保护的关系。其次，合理定位政府生态管理职能。现代政府仍是生态管理事务中的重要力量 ，政府不应该将生态管理职能完全移交给非政府组织接管。因为政府生态管理职能既是保证生态管理整体有序性与合理性的必要条件 ，也是发挥培育生态非政府组织作用的内在要求④。同时，政府也应明确从生态文明建设的微观领域退出，让权于市场、社会和非政府组织。

2、非政府组织：增强自主性，培养生态治理能力

首先，政府与非政府组织之间应既有合作又有竞争，保持独立性。一方面 ，非政府组织应明确自身的生态责任，凭借良好的社会公信力及生态服务能力等途径积极争取政府的财政补贴，通过慈善基金、募捐义卖等合法的方式向社会筹资，通过把握财政权的形式增强独立性；另一方面，非政府组织之间可以就提供生态产品、环境治理服务等方面展开适度竞争，非政府组织可以通过快速反应，提高服务质量来证明自己的建设能力，从而获得更多的社会关注、财政支持和生态管理权力。其次，非政府组织应提高人员素质，培养专业能力。一要积极创新宣传方式，放宽准入门槛，畅通人才引进渠道，通过其志愿性吸引更多的多学科人才加入。二要确保创造良好的工作环境和工作平台。三要切实加强人才的培训机制建设。一方面要强化成员的公共精神和自律意识，提高社会责任感，另一方面还要通过定期的技能培训和不定期的专业实践演练提高工作人员的业务技能和职业素养⑤。

（三）建立合作治理平台，优化治理结构

1、建立互通、共享、透明的合作治理平台

首先，应完善政府与非政府组织之间的沟通渠道。可以以法律的方式将其程序化、固定化，以专员负责的方式定期或不定期召开协商会议。还可以将一些生态建设成绩突出的非政府组织作为相关领域非政府组织力量整合的联结点，使其更为统一。其次，建立资源共享机制，包括生态治理财政补贴专项基金和人才流动站，政府与非政府之间可以就生态合作的需要，实现财务与人才的自由流动、互通有无，真正实现合作的一体化和高效化。最后，建立共同的信息发布机制，对生态环境治理成果、资金来源、用途等数据定期向大众发布，提高了信息的透明度和公开度。

2、完善合作治理责任体系，优化治理结构

高效合作的前提在于合作双方分工、责任的明晰。首先政府应通过法律法规制度明确政府与非政府组织在生态治理过程中的责、权、利关系，厘清两者在生态合作治理中各自应扮演的角色，承担的责任，规定非政府组织的权力行使范围以及两者在生态治理过程的利益分配机制，力求分工得当，双方能各司其职，达到既有分工又有合作的格局。其次，健全对合作治理的绩效考核制度。建立体现生态文明要求的合作治理目标体系、考核办法、奖惩机制，进一步将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系和治理效果评估体系。最后，完善监督机构和责任追究机构。对于生态治理过程中政府与非政府组织的合作治理，成立专门的监督机构，对其资金来源和使用情况严格核查，对于合作治理进程中履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任，对没有达到标准的非政府组织建立问责机制。（作者单位：四川大学公共管理学院）

注释：

①方世南.生态合作治理制度建设：价值、困境与对策.[J].南京林业大学学报，2014.（4）.

②钱穆.中国历代政治得失.[M]，2005年版，第136页。

③[美]莱斯特·M. 萨拉蒙等： 全球公民社会——非营利部门视野， 贾西津等译，社会科学文献出社2002年版，第3页

④黄爱宝，陈万明.生态型政府构建与生态NGO发展的互动方式.[J].探索，2007.（1）.

⑤邬宇辰. 我国政府与非政府组织合作治理公共危机研究.[D]. 南京：南京师范大学，2013.

参考文献：

[1]马凯.坚定不移推进生态文明建设[J].求是，2013，（9）：3-9.

[2]方世南.生态合作治理制度建设：价值、困境与对策[J].南京林业大学学报（人文社会科学版），2014，（4）：13-18.