农村产业发展中环境污染治理问题及对策探究

刘文娟

摘要：“十三五规划”中生态环境问题日益受到社会广泛的关注，习近平总书记在“十三五规划”中重点强调要绿色发展：山更绿，水更清。近年来新农村建设中的环境问题日益突出，环境污染是否得到有效治理，将会关系到农村经济的可持续发展，小康社会的全面建成，因此，深入研究农村产业发展中的环境污染问题是构建社会主义和谐社会和深入贯彻落实科学发展观的必然要求。本文就农村产业发展过程中遇到的新的环境污染治理问题找出原因并思考对策，为农村产业协调可持续发展提供参考价值。

关键词：农村；产业；环境；污染；发展十八届三中全会的召开是我国治理理念转变的标志，提出改革总目标为推进国家治理体系和治理能力现代化。现有的政府一元治理模式由于其自身的缺陷已经无法满足城镇化进程中产生的农村环境污染问题。自改革开放以来，社会经济的不断发展变化，大批污染企业向农村转移，农村工业污染日益严重，农村劳动力不断转向乡镇企业务工，农地锐减，农产品需求递增，农业生产方式发生巨大变化，农业生产污染加重。我国在经历大规模城镇化进程中遭遇了诸如自然资源短缺、生态环境恶化等一系列问题。因此，必须引入政府多元治理模式来弥补一元化的不足，构建现代化的农村环境污染治理体系。

农村环境污染治理属于公共治理的范畴，即其治理的主体包括政府、农民群众、社会组织等所有利益相关者；客体即治理的对象是与农村有关的各种生产、生活和工业污染。它指人们为改善农村生产、生活条件，综合采取各种措施，对农村现有的自然环境、居住环境和农业生产环境进行整治和修复，并从源头上进行环境保护的一切活动的总和。治理的目标就是要通过各个主体的交流与合作，实现利益的最大化；治理的方式，注重要求各主体建立在自愿、平等基础上的互动，依靠群众的力量来实现治理的有效性。

我国农村环境污染治理存在问题的原因分析：

一、环境自身的外部性和“搭便车”现象

外部性，是指个体的行为对其他个体产生了负面影响，却没有因此而承担相应成本的情形。[1]环境保护具有很强的正外部性，我们知道，环境治理与环境服务等环境保护行为能够给置身于其间的企业和居民带来清新的空气、优雅的环境等。但是，清新的空气、优雅的环境是具有集体消费和公共消费性质的产品，即在技术上它们是很难排除其他人在不付费的情况下参与消费的，这就产生所谓的“搭便车”问题。“搭便车”问题的存在，将使环境保护者无法因给他人提供了好处而获得相应报酬。其结果就是在市场机制中环境保护作为具有外部性的公共产品，其供给量经常严重不足，有时甚至出现供给量为零的情况。[2]更有甚者，部分农民和企业由于环保责任意识太差，又因“搭便车”问题未得到高度重视和有效解决，因此，农村薄弱的承载力受到各种各样污染问题的冲击。农民和企业都为追求自身短期利益而不加节制的对环境造成破坏。

二、政府缺乏系统的政策和体制

（一）农村环境治理体制不合理，政府职能划分不清

农村环境卫生涉及到环保、农业、水务、交通、工商等多个部门，政出多门，至今各农村地区尚未建立健全统一管理机制，相关部门工作职能相互交叉，缺乏总体的统筹规划，农村环境的保护治理工作难以全面协调有序的进行。其中，城市、农村的生产生活垃圾和工业企业所造成的污染对农村生态环境破坏情况和相应的治理举措等都由分管环境的县乡领导主管，然后由该领导分管的相应职能部门负责具体实施。正因如此，职能不清问题相伴而生，各相应部门都有环境治理权，但又可以不直接担负责任，从而极易造成多头管理与无人负责并存的局面。县级部门与乡镇级相关机构、部门之间互相寻租互相推诿，“一直在治理，从来未改善”真实写照了农村产业发展过程中环境污染治理的尴尬情形。

（二）政府盲目追求短期GDP忽略环境问题

农村工业企业的兴办可以为当地政府解决农村部分剩余劳动力的就业问题，发展当地经济，增加乡镇财政收入还可以提高政府官员政绩等等，然而GDP增长率一直是评价政府官员政绩的一个不成文的标准，这就使得农村工业企业的建立不仅体现了各企业老板追求利润最大化而且混杂了当地政府的社会发展目标，从而导致一些农村地区为追求一时的经济发展速度不惜违背可持续发展规律。对于这些在乡镇政府一手扶持下发展起来并为当地政府创造财政收入的农村工业企业，政府官员们对企业的污染更多地采取放任自流的态度，甚至对污染严重的企业变相的采取开绿灯的举措。结果就是，经济建设取得的“辉煌成就”是以生态环境遭受严重破坏为代价，可持续发展受到极大打击。

（三）工业布局缺乏有效的行政管理和合理的布局规划

由于受到技术和经济水平的限制，在农村中家庭作坊式生产方式仍占有相当比重，这种生产方式分布分散，数量众多，并呈现出明显的区域特征。在20世纪末期，在我国乡镇企业中，有80%的企业分布在自然村中，形成不同的“村中厂”。虽然近年来农村工业化发展与小城镇建设互为依托，布局状况得以改善，但企业之间的集聚效应应没有明显提高。农村工业化的就地性明显，在布局上依然出现分散化程度很高的局面。作坊式生产方式中生产户通常规模较小，技术力量单薄、产品技术含量低，收益低，对污染处理的资金不足。因此其技术落后、设备简陋、能源材料消耗高，生产过程中产生的固体废物、废水、废气任意排放的现象普遍。

（四）农民作为理性经济人，注重经济利益忽视环境污染

我国目前普遍存在公众对环境问题认识不到位、重视程度不足的现象，特别是农民文化水平低，生态环保素质低下，尽管现在环境问题日趋严重，大部分农民仍认为这是国家和政府的事情，与自身无关。受城乡二元结构影响，城乡经济水平差距不断扩大，再加长期缺乏正确的引导和农民自身认识不足的原因，为了早日脱贫致富，农民往往只是着眼于近期的经济利益而忽视长远发展的利益。一些村民由于利益的驱动，加之缺乏可持续发展意识，缺乏环境因素的考量，片面追求经济活动收益最大化。近年来，也出现部分村民环保意识与环保行为不一致的现象：一方面，由于牵涉到切身利益，周边生态环境的恶化令其意识到环境质量、环境保护的重要性；另一方面，在涉及到自身经济利益时，又往往以牺牲环境为代价。[3]例如，面对在当地建立的污染企业，部分农民明知污染严重，但通过高额的土地承包费与低收益的农作物生产对比，农民愿意出让土地建厂，而且为了相对高额的工资，不顾身体健康前去工厂打工。

三、农村产业发展中环境污染治理的相应对策

（一）完善法律法规，严格农村环境治理执法过程

对生态环境进行依法保护，减少人类活动对环境造成破坏，是中国特色社会主义建设中生态文明建设环节的主要内容。“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[4]这是十八届三中全会上提出的有关生态文明建设的相关内容。在法规和制度的完善方面仍然有待加强，修改像污染物排放等方面的不合理的法规标准；在法律法规的执行方面，我们更是需要提高，做到有法必依、执法必严和违法必究，严格落实十八届五中全会提出的省以下环保机构检测检查执法垂直管理制度；在法律意识方面，需要通过提高全民的法治观念来减少无意识的环境违法行为和加强对破坏资源与环境的违法犯罪行为的监督。各地方政府和相关部门以及企业在制定经济发展规划和开发建设相关项目时，需要真正将环境因素纳入考量范围，严格按照环境保护标准进行。

（二）将环境保护纳入干部考核机制

提高生态保护指标在官员政绩考核中的量化权重，使各级政府官员能够真正重视生态农村的建设。制定不同等级的考核标准，依据地区环境类型、环境客观条件以及对环境保护的责任的不同，对政府官员和基层干部制定公平合适的考核标准。[5]根据十三五的规划建议，建立能够覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度，建立全国统一的实时在线环境监控系统，健全环境信息公布制度，建立和完善生态环境损害责任终身追究制度，实施领导干部自然资源资产离任审计试点，通过扎紧制度的笼子更好地保证天蓝地绿水清。

（三）转变农业发展方式，推进适度规模经营

把农业发展方式作为防治农业面源污染的根本出路，大力发展资源节约型、环境友好型的现代农业以取代资源消耗型的传统农业；实行因地制宜的适度规模经营以取代分散到户的经营模式，发挥种养大户和家庭农场的引领作用，鼓励农民以承包地入股组建土地股份合作组织；为较大规模农场和农庄提供发展现代生态循环农业方面的技术支持，以此提高农业投入品的利用效率及农业废弃物转化利用率；通过社会化服务推动农业生产经营的的规模化、标准化和清洁化，实现合作式、托管式、订单式服务等生产形式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

（四）严格整顿农村工业，规划工业园区

依据2015年正式实施的“史上最严厉”的《中华人民共和国环境保护法》，依法严格整顿农村工业污染问题严重的工厂，充分发挥治理污染的“钢牙利齿”，对重化工等污染严重的工业企业采取“按日计罚、查封扣押、限产限停”等实策。另外，统一规划布局，彻底改变“村村点火，村村冒烟”的工业布局分散景象。进行环境的系统规划，优化生态布局，实现生态环境的有效利用。建立工业园区以集中管理乡镇企业及改善环境污染问题。对乡镇工业园区进行合理选址，乡镇企业空间集中程度越高，越能减少企业建厂的成本，而且使资源得到优化配置。集中监督控制园区内高污染企业，利用污染治理的规模效应节约分散治理成本，并转化为企业自己的经济效益，从而提高企业污染防治的积极性。

（五）改善农村环境，加强舆论引导

乡镇政府要与各村支部做好农村生活环境改善工作，让各个村落形成乡村文明、整洁有序的场景布局，使农民在生产增收、享受良好生活环境的同时强化环境保护的意识。届时政府以各式媒体为工具，充分利用报纸、广播、电视、新媒体等途径，加强农业面源污染防治的科学普及、舆论宣传和技术推广，让社会公众和农民群众认清农村污染的来源、本质和危害。以科学普及和技术推广为手段，大力宣传农业面源污染防治工作的意义，推广普及化害为利、变废为宝的清洁生产技术和污染防治措施，让广大群众理解、支持、参与到农业面源污染防治工作。以农村资源环境信息和数据发布系统为平台，建立完善农村资源环境信息系统和数据发布平台，推动环境信息公开，及时回应社会关切的热点问题，畅通公众表达及诉求渠道，充分保障和发挥社会公众的环境知情权和监督作用。采取生态文明教育培训等措施，切实提高农民节约资源、保护环境的自觉性和主动性，为推进农村污染防治的公众参与创造良好的社会环境。（作者单位：湖南师范大学）

参考文献：

[1]肖焰.论地方政府与中央政府在治理乡镇企业环境污染中的作用整合[J].前沿论坛，2005， （6）.

[2]肖焰.论地方政府与中央政府在治理乡镇企业环境污染中的作用整合[J].前沿论坛，2005， （6）.

[3]余泽娜.农村生态环境问题探析[J].前沿，2010， （1）.

[4]习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].人民日报，2013-11-16.

[5]余泽娜.农村生态环境问题探析[J].前沿，2010， （1）.