东京都市圈人口调控的经验及对北京的启发

李彤++杨双

摘要：由于我国在调控特大城市人口方面尚不成熟，需要向世界大城市借鉴经验，而以日本东京为中心的东京都市圈与北京面临相似的人口问题，因此，本文通过分析其调控人口过程中的经验和教训，对北京调控人口提出几点建议。

关键词：都市圈；人口调控；城市职能

一、东京都市圈人口调控的经验与教训

日本的东京都市圈规划起步较早，从上世纪50年代到本世纪初，已经完成了第五次规划，这期间，日本经济经历了一个较为完整的经济周期，从二战后高速发展、70年代后稳定发展到80年代泡沫经济和经济衰退，东京都市圈的发展随之起起伏伏，多次转折[1]。而东京都市圈的人口发展也受到经济的波动和都市圈的规划影响，为世界各大区域经济一体化的发展进程留下经验与教训。

（一）东京都市圈人口发展趋势与空间布局

东京都市圈的范围包括：东京都、埼玉县、神奈川和千叶县，土地面积占全国总面积的3.5%；但是人口占全国总人口（1.3亿）的27.8%。近八十年间，东京都市圈的人口占全国人口的比重总体呈上升趋势，尤其在二战之后，人口数量显著提高，劳动力要素在该区域内集聚，意味着东京都市圈成为日本发展的重要“引擎”。由此可知，虽然东京都市圈的的人口数量不断增长，但是该区域的人口承载能力也在提高，以东京为中心的周边城市发挥着日益明显的调控人口作用，分担东京的人口压力。

（二）较为完善的交通“通勤圈”

“通勤圈”是指以市中心为原点，通勤员工持定期的交通票证，并且使用公共交通工具往返工作地点，以其能达到的最大距离为半径，所组成的不规则圈状地域，在区域经济一体化的过程中，起着调控人口、协调资源配置的作用。从上世纪30年代到本世纪初，日本政府曾九次规划东京都市圈的轨道交通建设，并且颁布了“通勤五方向作战计划”、“新线、复线建设项目制度”以及“允许东京都政府、私企共同参与修建东京区部地铁”等多项政策措施[2]，继而实现了轨道上的东京都市圈。

从上世纪80年代到现在，东京都市圈的通勤范围是半径约50公里，且保持稳定，这与人们的日常生活规律、交通运输率等有直接关系，通常人们可以承受的最长通勤时间约为140分钟，这也决定了都市圈的范围没有无限增长的原因。[3]轨道交通各主干道的人口分布较为密集，分支路线的人口较为松散，距离轨道交通路线越远的地区人口分布越松散，即“通勤圈”对于调控人口有着直接的影响作用。

（三）城市职能分工明确，错位发展

1956年和1968年，日本政府出台了第一次和第二次首都圈基本计划，旨在开发以东京为中心，周边（半径100公里）的城市与郊区，完善公共基础设施建设，大力发展轨道交通建设，整治污染，开发居民用地等，以解决重工业进入东京，产生严重的环境污染以及市场无序问题，同时也为了控制大量人口流入东京圈，造成的资源紧张、交通混乱问题，其结果是“一极集中”：即以东京这个中心城市为“发展极”，将其能量扩散和辐射到周围地区，形成“面”状，点与面之间相互联系，相互影响。但是，“一极集中”反而造成大量产业和人口向东京集聚，使得东京的人口压力进一步增大。因此，日本政府推出了“国土均衡发展原则”，致力于构建分散型网络结构，增加东京周边区域的核心城市数量，使该区域内各城市职能分工明确，错位发展，以达到合作共赢的目标。

目前，东京都的职能是政治、经济、文化、金融、信息等；神奈川具有国际港湾、工业集聚的职能；埼玉县的职能是居民居住与政府集聚；千叶县的职能则是国际空港、港湾以及工业集聚地。东京都市圈内的城市群利用错位发展，各自承担发展不同的产业，使得劳动力通过不同的职业选择，在相应的城市定居或长期生活，不仅起到了疏散中心地区人口的作用，也促进了该区域内的城市相互借势，协同发展。

（四）东京人口迁出造成经济发展速度下降，被称为“失去的十年”

近几十年中，东京都市圈发挥出了强大的调控人口作用，而日本政府的“去首都化”目标也卓有成效，近郊及中小型城市得到了充分发展。但是，由于东京人口迁入量明显下降，使得最重要的生产要素——劳动力供给略显疲态，且劳动要素的成本（即工资）上升，而日本的人口增长率也迫近零点，人口老龄化问题亟需解决，造成了东京的经济发展速度下降。因此，日本在面临东京人口老龄化严重、生育率较低、首都优势弱化的情况下，提出了各项鼓励生育的政策，以提高人口增长率，保持东京在国内与国际上的经济地位。

二、东京都市圈人口调控的经验对北京的启发

北京与东京具有相似的区位条件，二者分别是中国与日本的首都，都是著名的国际大都市，且各自位于东京都市圈、京津冀一体化的中心区域，共同面对如何协调外来人口增长与经济发展之间矛盾关系的“大城市病”问题，因此，东京都市圈协调人口的经验对于北京有现实的借鉴意义。

首先，北京应当充分利用京津冀交通一体化的机遇，构建范围更加广、规划合理的“通勤圈”。2015年，京津冀交通网蓝图发布，将形成“四纵四横一环”格局，以加快三地协同发展的步伐。对于亟需疏解非首都功能的北京市，与河北、天津协同建立“一小时通勤圈”的意义显著。因此，北京应当重视协调各种公共交通工具的线路衔接，减少各交通线路的换乘时间与次数，加快北京常住人口在市区与郊区之间的流动速度，以疏散人口；同时应当加强跨地域的交通建设合作，例如可以将北京现有的地铁线路延伸至河北廊坊，可以使有意在北京工作的外来人口倾向于居住在基础设施完善、生活成本较低的廊坊，工作在北京，生活在河北，一定程度上可以缓解北京的人口压力，同时不失劳动力资源充沛的优势。

其次，北京应当充分发挥市场经济调控人口的积极作用，减少过度行政干预的负面作用。一方面，当城市中心的人口压力超过城市的承载能力时，会出现资源紧缺的现象，进而人们的生活成本上升，在市场经济的作用下，低收入者将逐渐向远离中心城区，向边郊迁移；另一方面，若政府可以积极引导人口流动方向，则可以起到更好的人口分流作用。但是，日本政府为了调控东京的人口数量而采取了“去首都化”的政策，造成了东京的经济发展速度减慢，不及都市圈内其他城市的发展速度，而该政策与我国现在疏解北京的非首都功能、明确首都的定位、加强京津冀区域经济一体化建设是非常相似的。

三、结语

区域经济一体化，是市场经济进一步发展的要求，也是众多国家解决“大城市病”的战略决策。日本通过建立东京都市圈，使东京的人口增长率、迁入人口量得以减缓或减少，同时促进了东京周边地区的经济发展活力与人口承载力。北京亟需疏解非首都功能，以达到调控人口的目的，仅靠自身政策调整是不足的，目前使用的“户籍积分制度”在一定程度上可以控制人口落户数量，但是实际操作起来仍面临许多问题。从长远考虑，选择区域协同发展来调控人口，更具有可持续性，而京津冀一体化发展就是一个良好的契机，因此，北京可以通过借鉴东京都市圈的经验与教训，结合自身实际，来建立人口协调发展机制。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]张良，吕斌. 日本首都圈规划的主要进程及其历史经验. 城市与区域[A]. 2009.12

[2]孙洪涛，戴新鎏.东京都市圈轨道交通对京津冀城际铁路规划的启示[A].2015.07

[3]李伟.借鉴世界城市经验论北京都市圈空间发展格局.2012城市规划年会宣讲论文.2012.10.17