在自治与管制之间：对中国大学治理结构的探讨

杨在云

摘要：在知识资讯化社会，大学竞争力就是国家发展的基础。以大学为主要途径的高等教育日益受到国家高度重视，大学自治与政府管制冲突日渐凸显：大学崇尚学术自由精神而追求自治权；政府基于公共利益及自身利益对大学施加限制和约束，因而协调大学与政府的关系成为大学发展中的重要环节。本文从当下大学现状谈起，以“冲突—协调”为主线，遵循“现实—理论—现实”的研究思路，围绕大学自治与政府管制二者之间的协调这个核心问题展开讨论。同时，借鉴国外高等教育改革的经验探讨构建具有中国特色的现代大学治理结构的可能。

关键词：大学自治；政府管制；冲突；协调

一、问题：大学的自治与管制

大学是高等教育的学府，综合性地提供教学和研究条件的高等教育机构，其承担着三项重大职能：培养专门人才、科学研究、服务社会。大学被冠以“知识的殿堂”、“智慧的宝库”、“象牙塔”等高贵、儒雅的尊称，然而近来“大学里的那些事儿”也层出不穷，引发公众热议。从首例刘燕文诉北京大学案开始，大学因学位授予、学生录取等居身被告席的情景已数见不鲜；大学领导因涉嫌腐败被“双规”并免去行政职务甚至锒铛入狱的比比皆是；当下求学途中的学子感受最深的便是各种教育考试的改革，譬如高考改革、英语四六级改革、大学自主招生、以及其他各种考试制度的变革，就法学专业而言，改革也伴随着教材的变更，于是“21世纪法学系列教材”、“普通高等教育‘十一五国家级规划教材”等标语便在教材的封面熠熠生辉……大学高呼自治，而现实却是我国的大学一直是政府管理下的附属单位。政府干预过多，导致大学缺乏办学自主权，缺乏办学积极性和创造性。这些弊端在实践中已是显而易见并且严重束缚了大学的发展。

为突破这些限制，以南方科技大学为代表的大学开始拉开了争取“真正的大学自治”徐徐帷幕。建校之初，尽管始终追求“教授治学、学术自治”的目标，在未获“招生许可证”的三年里，南科大采取自主招生，并自发文凭与学位，高举“自主招生”、“自授学位”、“去行政化”的大旗。然而，后来的事实证明，南科大也没逃脱“管制”命运。开始政府迟迟不正式批准南科大的建立，批准其建立之后，又迟迟不予其招生权，使得南科大一直处于一种“尴尬”的状况，政府管理缺位与越位并存，角色错位。历经千辛万苦南科大获得建校权与招生权，然而同时也丧失了自治的初衷，曾经的办学方案中提出要成立的大学理事会、大学基金会，制定的大学章程，迟迟未见，取而代之的是行政规章《南方科技大学管理暂行办法》，从建校，从其校长等一系列人员任命，从设备购置到学校招生看来，南科大又回到“千校一面”之中，想要一步到位达到自由的自治权是很难实现的。

从现实状况中不难看出，正因为大学自治与管制的冲突，使得大学改革举步维艰。本文力图对解决这一问题进行一定的探讨。文章将以“冲突—协调”为主线，以“现实—理论—现实”的基本思路，围绕大学自治与政府管制二者之间的协调这个核心问题展开讨论。同时，借鉴国外高等教育改革的经验探讨构建具有中国特色的现代大学治理结构的可能。文章第二部分讨论大学自治、政府管制及其冲突。第三部分分析大学自治与政府管制冲突之协调的域外经验。第四部分提出中国大学治理结构的构建。结语部分重申我国高等教育体制改革的方向，在法律框架下给予大学独立自主的空间，最大限度地实现大学自治和学术自由，实现大学与政府的互利共赢、和谐共荣，创办有中国特色的大学。

二、大学自治、政府管制及其冲突

具有行政权力的政府希望通过行政、立法、财政等手段加强对大学的管制，强调大学的育人责任，希望能通过教育的影响促进社会发展。然而，崇尚学术自由、学术自治的大学希望拥有自由自主的教学环境。现实中，首先，集权管理的存在使大学无法真正取得办学自主权。政府和教育主管部门忽略地区、行业、学校发展的差异性，制定统一的计划、政策和发展模式，极大限制了学校之间的竞争和教育资源的优化配置。在课程设置、招生标准、教授水平、教学方法等一系列本应由大学自主管理的环节上被政府掣肘。其次，长期管制导致高等教育过多依赖国家，缺乏适应社会需求的能力，同生产、科研和社会其他方面脱离联系，难以利用各种社会力量和优势办学。最后，现行的高等教育管理体制缺乏灵活、有效的统一和协调途径及手段，高等教育管理陷入“一放就乱，一收就死”的两难困境。

在新形势下，1993年《中国教育改革和发展纲要》、1997年《国家教委关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》、1998年《中华人民共和国教育法》在立法上明确了大学办学自主权，但是实践中具体操作上、程序上仍然是空白，无迹可寻，因而找到合理、具体可操作路径是解决冲突的核心。

三、大学自治与政府管制冲突之协调的域外经验

大学自治与政府管制的协调要保持大学自治与政府治理之间的必要张力，力求达成二者间的有效平衡。南科大的自治困境也应当参考下述理论寻求解决办法。

（一）中立的中介机构

变“全能政府”、“附属大学”的角色为“有限政府”、“独立大学”，达到政府—大学之间关系的动态平衡，需借鉴建立有效的中介机构理论设想。伊尔·卡瓦斯从政府与学校间双向作用的角度对中介机构进行界定：“一般来说，中介机构可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立（或半独立）组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”①具有自治性、双向性、中立性、权威性的中介机构的建立、健全减轻了政府“大包大揽”的负担，控制、协调行政权与自治权的度的问题，解决了权力分配“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”的恶性循环。引入中立的中介机构和组织在政府与大学之间缓冲与润滑，能够站在公平、公正的立场协调二者的矛盾与冲突。

（二）法人治理

大学“去行政化”是国际大势所趋，即大学法人化。日本大刀阔斧的改革即是典范。所谓的“法人化”，明确大学为“法律上权利、义务的主体”，大学从国家行政组织分离出来，转换为独立性、自律性运营系统。②借鉴英美法系中美国公司治理中的“单一制”和大陆法系中公司治理中的“二元管理”优势，建立学校理事会和监事会制度。从政治、管理、学术和学生中选取代表组成监事会，监督学校各项规章制度的实行；选取专家、教授和行政管理与党务管理人员组成理事会协助校长管理，内部监督的外在强化的规范制度设计避免“单一制”和“集权管理”的缺陷，形成内部的制衡与监督，协调大学自治—政府管制之间的冲突。大学法人化的运作模式顺应高等教育的发展趋势，对于处理当下我国大学与政府关系向良好方向发展具有借鉴作用。

四、中国大学治理结构的构建

党的十八届三中全会国务院发展研究中心提出的“383改革方案”八个重点改革领域中谈及激励创新实现大学“去行政化”。那么具体如何操作呢？笔者认为中国特色大学的组织构架应为：党委领导、理事会校长负责管理、高等教育评鉴委员会评鉴之相互制衡体制。

（一）党委领导

党委对高校的领导是由中国特色社会主义制度所决定的，文革“踢开党委闹革命”的十年浩劫，1989反党反社会主义的学潮、政治风波……历史教训都证明了没有正确的核心领导力量，知识成为一把不受控制的利剑，会被投机为所欲为最终伤害到自己。只有坚持党委的领导，处在一个和平、稳定的环境下高等教育才能长足发展。

（二）理事会：校长负责，学生、家长、社会多方参与

理事会是大学管理的核心，而校长则是大学管理核心的操控者。大学校长肩负创造特色大学的重任，兼具战略思维、长远眼光、国际视野和前途意识，是一名出色的管理者。例如，《中国人民大学章程（试行）》规定了校长的七大职责或者说是对应的权力。“思维是地球上最美丽的花朵”，社会需要各式各样的人才，差异使世界五彩缤纷，大学并非基础教育，并不需要“生产同样规格的人才”，大学需要在基础教育上发掘潜能，提升创造力，挑战自我，扬长避短，打造每一个特色人才。大学校长犹如公司法人的董事长兼经理，其余理事由校长任命及领导，大学经营成败由校长及理事集体负责，建立以校长为首之责任体系；校长高度统领本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，高校校长具体行使以下职权：拟定学校发展规划和学科建设规划，制定各部门具体规章制度并监督实施；组织教学、科研活动，进行思想品德教育；拟定学校内部组织机构设置方案，并任免机构负责人，推荐副校长人选；聘任与解聘教职员工；制定和执行年度经费预算方案，保障合法权益和学校正常运转；主持校长办公会议或者其他校务会议，处理上述各有关事项。③大学的理事，由校内外具有经营专长之代表组成，参酌教育部意见后，由校长任命，校外理事人数应为二分之一以上。学生、家长、社会多方构成理事会将给予各方充分的发言权，平衡各方权益，在决策时兼顾各方。理事会负责审议大学的发展计划书，包括长期规划、中期计划、教职工薪资标准、财务预算方案、组织机构设立、变更等管理事务之重要事项。

（三）高等教育评鉴委员会评鉴

设立独立的“高等教育评鉴委员会”总揽高等教育评估，制定大学内部自我评价、社会评价、高等教育评鉴委员会评价等构成的多重评鉴综合标准，评鉴大学的年度营运绩效、中期目标、教学效果等，考量各大学实施、管理情况，考核校长是否尽职尽责，是否越权；各监事是否称职；资金筹措、财务运用是否合理等。高等教育评鉴委员会独立于行政部门、大学内部机构的中立第三方，改变过去事前行政机关监督的机制，改由独立的高等教育评鉴委员会事后监督，给予大学更多的自由发展空间，借鉴公司法人之监事会管理之意旨，达到监督而不妨碍的良好效果，多重评鉴机制更客观、全面体现一所大学的真正水准，更加注重社会效应，培养当下社会实用型人才。同时也有利于大学治理的进一步改进，引进竞争机制，创造严谨治学的优良氛围。

五、结语

大学自治与政府管制犹如“共栖”，密不可分，相互制约，协调好二者的关系是高等教育改革发展的重要环节。当下，我国高等教育体制改革正处在承前启后的关键阶段，正确处理好大学与政府之间的关系，有助于政府的宏观管理，有助于现代大学制度的建立。文中探讨了政府与大学之间关系冲突所在，并着手化解冲突。当下大学自治是教育发展大势所趋，各国对此研究不断深入，中介机构、法人化等理论在国外实践运用中取得良好的效果，国内的教育改革应当在充分尊重国情下借鉴，政府应当转变角色，变全能政府为有限政府，逐步下放权力，侧重于对大学扶持和监督，在法律框架下给予大学独立自主的空间，最大限度地实现大学自治和学术自由，实现大学与政府的互利共赢、和谐共荣，创办有中国特色的大学自治。（作者单位：云南大学法学院）

注释：

①邵平：《中介机构：政府与高校之间的缓冲器》，《中国电力教育》，2009年第137期，第1页。

②台湾政治大学法学院 公法中心编著：《全球化之下的管制行政法》，元照出版公司2011年版，第588页。

③周荣超：《我国高等教育管理体制改革中的政府职能研究》，硕士学位论文，河南大学，2011年，第46页。

参考文献

[1]台湾政治大学法学院公法中心编：《全球化下之管制行政法》，元照出版公司，2011年5月初版。

[2]布鲁贝尔著、郑继伟译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社，2001年版

[3]姚迪：《自治与管制：我国大学与政府的关系研究》，硕士学位论文，中南大学，2012年。

[4]邵平：《中介机构：政府与高校之间的缓冲器》，《中国电力教育》，2009年第137期。

[5]陈文干：《“大学自治”内涵新探》，《江苏高教》，2006年第5期。

[6]王建华：《中国大学转型与去行政化》， 《清华大学教育研究》第33卷第1期。

[7]乔元正：《大学自治与政府治理的理性分析——布鲁贝克〈高等教育哲学〉启思》，《四川教育学院学报》第27卷第7期。

[8]周荣超：《我国高等教育管理体制改革中的政府职能研究》，硕士学位论文，河南大学，2011年。

[9]唐卫民：《试析大学自治与政府控制》，《沈阳师范学院学报社会科学版》，1999年第23卷第1期。

[10]伯顿·克拉克著，王晓阳、孙海涛译：《自主创新型大学：共治、自治和成功的新基础》，《清华大学教育研究》，2000年第4期。

[11]赵婷婷：《自治、控制与合作——政府与大学关系的演进历程》，《现代大学教育》，2001年第2期。

[12]赵红霞：《政府、市场与大学自治——建国后我国高校扩张的特征及其动因分析》，硕士学位论文，华东师范大学，2007年5月。

[13]唐玉光、薛天祥：《大学自治与高校办学自主权》，《上海高教研究》，1994年第4期。