中小学教师继续教育政策执行机制实证研究

谢　妮

(贵州师范大学 教育科学学院，贵州 贵阳　550025)



中小学教师继续教育政策执行机制实证研究

谢妮

(贵州师范大学 教育科学学院，贵州 贵阳550025)

通过调查发现，中小学教师继续教育存在以下问题：“项目式”将教师继续教育碎片化、行政主导下的继续教育不重视核算教师利益、继续教育供给则缺乏市场活力、教学在继续教育体系中缺乏应有的地位、缺乏相对独立的专业评估等。主要原因在于执行机制不完善。本文研究提出，应从信息传导机制、目标人群利益核算机制、行政机制、市场机制、教学机制、评估机制等方面去完善继续教育政策执行机制，从而确保继续教育政策的目标效益。

中小学教师；继续教育；定期注册；政策执行机制

在职教师的继续教育有两种情形，其一是学历提升，其二是非学历培训。本文研究中的继续教育特指第二种，即在职教师的非学历培训。国家历来重视中小学教师的继续教育，将其作为提升中小学师资队伍素质和确保基础教育质量的重要手段，取得了令人瞩目的成就。2013年颁发的文件、2016年全面推行的《中小学教师资格定期注册暂行办法》，对教师职业的专业化要求和规范化管理提出了更高的要求。教师职业专业化的核心内涵是持续提升的教育教学能力和不断增长的熟练技能，这需要不间断的、优质的在职学习与培训来提供支持。“定期注册”制度将继续教育的重要性提到了前所未有的高度，事关教师的切身利益。本文研究正是在此背景下来审视我国当前继续教育的实施状况及继续教育政策在执行过程中存在的问题，反思继续教育政策执行机制，以更好地保障教师享有优质的继续教育。

一、我国中小学教师继续教育政策发展概述

由于历史的原因，我国中小学教师队伍的专业化程度较低，尤其是在农村地区。相比其他行业，教师职业的规范化管理起步较晚，行业门槛偏低，这是导致教师职业不受社会尊重的主要原因。为了改善中小学师资队伍的素质和质量，国家持续地出台了继续教育政策，这些政策在不同的历史时期承载着不同的历史使命。继续教育政策的总体趋势是由重视社会功能转向重视个体功能、由关切国家命运转向关切个人命运、由注重整体效用转向注重个体效用。

(一)解决在职教师普遍存在的资格问题

20世纪后30年，继续教育的主要任务是解决中小学教师缺乏合格学历和合格专业证书的问题。相关的政策有《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《关于加强在职中、小学教师培训工作的意见》(1986)、《关于开展小学教师继续教育的意见》(1991)、《关于加快中学教师学历培训步伐的意见》(1992)。经过集中式的攻坚克难，到1991年底，我国小学、初中、高中教师合格学历的比例分别为80.7%、51.8%、47.2%，另有60多万中小学教师取得《专业合格证书》[1]。在此基础上，教育部于1999年出台《中小学教师继续教育规定》，将继续教育上升到常规制度层面，标志着我国对中小学教师继续教育由先前的应急式的工作安排走向制度化和常规化；由行政性意见转变为法规性文件，使继续教育有法可依，强化了继续教育的法律地位。

(二)重点支持农村教师专业发展

通过继续教育，中小学教师的资格问题基本上得到解决。但是，由于继续教育在经费管理上以地方财政为主，农村教师并未获得与城市教师同等的提升机会和待遇，两者之间的质量差距在日益扩大。农村教师的低水平状况对农村教育及农村经济社会发展造成了显在的不利影响[2]。为从整体上提高基础教育质量，提升中小学教师教育教学素质和能力，从2010年起，国家出台了重点针对农村教师的“国培计划”，并投入大量资金，大大拓展了农村教师接受继续教育的覆盖面和受益面。“国培计划”作为继续教育的拳头产品，对我国教育事业的整体性发展，尤其是对农村教师专业成长、改善农村教育作出了独特贡献。

(三)促使每个教师持续满足岗位要求

2016年全面推进的“定期注册”制度成为事实上的教师退出机制，对教师能力和素质提出了更高要求。定期注册包括师德、年度考核、培训学时等方面。师德和年度考核主要衡量的是教师的职业素质和教育教学能力；培训学时的规定为每个注册有效期内(五年)完成不少于国家和省教育行政部门规定的360个学时，未完成者，暂缓注册。继续教育成为每个教师每个周期内的强制性要求，这已不仅仅是简单完成规定的学时数，更重要的是每个教师能否通过继续教育获得相应的教育教学能力，且持续满足岗位要求。

在中小学教师总体资格问题已解决的基础上，提升教师教育教学能力和素质成为继续教育在新的历史时期的核心任务。“定期注册”制度的适时推出，既是我国中小学教师队伍建设的成就体现，也是教育国际化背景下，加强对教师进行规范化管理的内在需求。“定期注册”制度构筑了一条引导教师终身学习的发展路径，继续教育是教师职业生涯发展不可缺少的助力。正是在继续教育由注重整体效用转变为注重个体效用、并事关教师个体命运这一宏观背景下，本研究运用问卷和访谈法，深入基层，对继续教育的现状进行调查，反思继续教育政策执行中存在的问题，为继续教育的有效实施及保障教师基本权益提供政策建议。

二、 中小学教师继续教育现状及存在的问题

本文研究的样本来自农村教师占绝大多数的西部某省份。2015年，该省对“十二五”期间的继续教育工作进行了地毯式的全面调查，每个市(州 )抽取 2/3以上县(市、区、特区)；每个县(市、区、特区)随机抽取 1/3以上的普通高中、初中、小学和幼儿园；每所学校随机抽取 lO%以上教师、50%以上的校长进行个别访谈、20%以上教师进行问卷调研，共获得有效样本11299份，数据以SPSS20.0软件处理。

(一)中小学教师基本信息

1.教师年龄、教龄、学历、职称、工作所在地结构。见表1。

从表1中可看出，25岁及以下的教师占比12.4%，相对偏低；26-35岁的教师占比42.8%，这个年龄正是教师家庭负担最重的时候；36-45岁的教师占比27.75%；46岁及以上教师占比17.1%，就中小学实际情况而言，36岁以上教师会被认为是失去培养前途的“中年教师”(访谈)。学历结构表明，大专及以上学历教师接近99%。中小学教师职称普遍偏低，高级职称极为稀少。农村学校占42.7%，县城学校占41%，城市学校只占16.2%。

表1　教师年龄、教龄、职称、学校所在地结构

2.教师承担课程门数。见表2。

表2　教师承担课程门数情况

从表2中可见，每个学期中，只任教1门课程的人数为5629人，占比为/49.8%；任教2门课程的人数为1915人，占比16.9%；任教3门课程的为3449人，占比30.5%。也就是说，全部教师中，有三分之一的教师要承担3门课程的教学任务。学段越低，教师承担的课程门数越多。

从表1和表2中可知，教师在年龄、教龄、职称、学校所在地及承担的教学任务等方面，存在较大的差异，这些差异决定了教师继续教育需求的多样化，继续教育政策在实际运行中，如果忽视这些差异，其遭遇到的困难和挑战是可想而知的。

(二)继续教育现状及存在的问题

1.继续教育方式相对单一。见表3。

表3　继续教育方式

表3显示，以理论讲座为主的集中培训占80.3%，观摩等实践性的继续教育方式为8.1%，网络/远程/函授占5.5%。

2.继续教育机会分配不均等

继续教育机会主要以教师参加各级各类培训的学时数来考察，继续教育学时以每5年为一周期，要达到360学时，需参加法定的教育培训才能得到认证。见表4。

表4　继续教育时间统计表

从平均学时数来看，培训的主力是县级部门和学校，其次是国家，第三是网络；省级部门和本市州部门相对较少；从超出平均学时的人数来看，49.84%的教师超过了国培平均数，35.51%的教师超过了省培平均数，59.56%的教师超过了县培平均数，31.26%的教师超过本市州培训的平均数，46.84%的教师在县级及以上培训总平均数之上，校级培训、网络及其他等相对偏低；教师之间最高学时总数和最低学时总数相差悬殊；最值得关注的是，34.7%的教师从未参加国家培训，55.1%的教师从未参加过少级培训，42.5%的教师从未参加过本市州培训，8.8%的教师从未参加过县级培训，3.4%的教师从未参加过校级培训，24.5%的教师从未参加过远程网络培训，57.6%从未参加过其他培训，4.8%的教师从未参加过县级及以上的各类培训。这组数据表明，继续教育机会相对集中，越是高层次培训，机会越集中。

3.农村教师难以获得高层次培训机会。见表5。

表5　从未参加高层次培训教师的区位分布

表5显示，从未参加过高层次培训的教师中，主要分布在农村，其次是县城，绝大多数市区教师是高层次培训的受益者，进一步证实了高层次培训机会高度集中的观点。

4. 参训地集中在县以上城市。见表6。

表6　继续教育举办地

表6显示，15%的继续教育地省外，25%的继续教育地在省城，44.6%的继续教育地在州市，县城占4.1%。数据表明，继续教育的组织者和承办者倾向于集中在城市，从交通和教育实施条件来看，有其合理之处；但就基层教师来说，多有不便。

5. 继续教育重量轻质

目前，继续教育质量并没有可以测量的量化指标，对这一问题的调查以访谈为主，从教师的主观感受中进行概括，主要有以下观点：继续教育开拓了视野，增加了教师知识量；提供了与同行交流的机会和平台；但另一方面，继续教育以大班式的讲座为主，没有针对性，难有实质性的收获；高校或省外专家重理论，缺实践；在外面观摩到的先进经验因条件所限很难本土化；现有的继续教育在数量上基本满足了各方需求，但质量方面差强人意。

上面的数据分析结果也佐证了一些学者的观点，继续教育内容时效性低，教师学习积极性不高，培训后效果差；培训方式单一；重理论、轻实践；评价机制不够完善。培训中的分层做得不够；教师的实际需要被忽视，培训内容缺乏时效性且过度城市化、课程知识的整合性和连续性较差；培训的方式较为单一；现代信息技术没有得到充分的体现；考核评价体制不完善；基层教育行政部门对参训教师的选拔机制存在漏洞[3],[4],[5],[6]。这些文献基本上揭示了继续教育存在的普遍性问题及相关原因，也提出了相应的建议，但未从继续教育政策执行机制的角度进行思考。

三、影响继续教育实际效果的政策执行机制分析

继续教育中出现的问题，在于忽视中小学教师的实际情况：一个学期中，16.9%的教师要承担2门课程，而30.5%的教师要承担3门课程，学段越低，承担多门课程的教师越多；35岁及以下的教师占比55.2%，这是最受机会青睐的年龄，也是家庭负担最重的年龄；继续教育举办地基本上集中在城市，将教师抽离了实践领域，事实上增加了教师接受继续教育的难度。继续教育中存在的问题并不限于局部区域，而是带有普遍性。因此，对这个问题的思考应该从继续教育政策执行机制上着手。

(一)政策传导存在盲区

互联网极大地提高了信息的流动效率和扩展了信息的流动幅度，但是作为政策的信息传导却有其特定的管道，人们容易在网上找到文字表述性的政策，却很难发现政策的操作性规定。因此，我们在调研中发现，很多基层教师并不知道各类培训的机会是如何分配的，自己如何争取机会。他们直言，实质性的文件很难到达他们手上，一般传到校领导这个层面就结束了。好的政策不能为每一个利益关切者所知和所用，这一现象，越是在农村学校越严重。有些农村学校不通网络，完全处于信息盲区，教师因此没有机会参加继续教育。

(二)“项目”碎片化继续教育

自2010年推出“国培计划”以来，继续教育的完整性事实上被各种类型的项目所分割，成为一个一个的碎片。“国培计划”包括“中小学教师示范性培训项目”和“中西部农村骨干教师培训项目”两项内容。其中，“中小学教师示范性培训项目”又分为中小学骨干教师培训、中小学教师远程培训、班主任教师培训、中小学紧缺薄弱学科教师培训等示范性项目；其“中西部农村骨干教师培训项目”，又分为农村中小学教师置换脱产研修、农村中小学教师短期集中培训、农村中小学教师远程培训等。获得机会的教师抱怨很多项目高度雷同，对教师个体完整性的职业生涯发展没有多大帮助，费时费力，苦不堪言。碎片化之后的一个最大困难在于，很难再将之整合，整体上反而增加了成本，提高了监管难度，效率变得低下。

(三)行政主导下的继续教育不重视核算教师利益

从调查中我们知道，教师在承担教学任务、年龄、教龄、职称、工作学校所在地等方面，存在着巨大的差异性，这些差异性决定他们对继续教育的利益需求是不一样的。作为自上而下行政推动的项目式继续教育运动，很少有人去核算教师利益，设计出符合教师主体需求的继续教育，以致于重点面向农村教师的“国培计划”，很多农村教师反而难以受益，实际操作与政策目标背道而驰。继续教育作为一个庞大的社会工程，本身是为教师服务的，但在行政主导下的项目制中，教师被裹挟其中，利益很难得到保障，因为教师自身没有选择权。

(四)继续教育供给有限

继续教育资源源自各级政府，承担者主要是与各级教育行政部门有隶属关系的教师教育学校和普通师范院校。教师教育学校是专业的教师继续教育提供者，但其受行政约束及人员不足的限制，只能勉强满足数量上的要求，很难从质量上去拓展；普通师范院校是人才培养机构，非专门的继续教育机构，因学科的分散性，其所承担的继续教育常分布在校内的不同教学单位，虽然他们也有继续教育学院之类的建制，但他们主要是行政人员，而非专业人员。授课教师是临时性组合，只对单个专题负责，相互之间缺乏沟通与合作。继续教育的供给很难满足中小学教师的多样化需求。

(五)教学在继续教育政策中没有明显规定

在全日制学校里，教学在学校工作中占有极为重要的地位，相比之下，继续教育中的教学问题未引起足够的重视。继续教育中，以理论讲座为主的集中培训占80.3%，观摩等实践性的继续教育为8.1%，网络/远程/函授占5.5%。继续教育除了给教师提供相应的理论知识外，更加重要的是提升教师的教育教学素质和实践能力，教师希望通过继续教育学会“如何教”。但是，在继续教育体系中，最为重要的教学问题反而显得无足轻重。因为，继续教育政策文本及执行中，并没有对教学问题提出明确要求。

(六)继续教育质量及该政策执行质量缺乏有制约力的保障机制

继续教育不仅关系着“定期注册”制度下中小学教师的个体命运，也关系着国家教育事业的长期发展，政府在人力、物力和财力上的投入达到了前所未有的高度，对继续教育的质量有很强的目标性。但就实际来看，在质量保证和质量监控方面，缺乏有制约力的保障机制。评估的主体是省级教育行政部门和培训承办单位，客体则是项目与教师[7]。继续教育作为一项“工作”，被纳入到各级行政部门的年度量化考核中，是必须完成的“任务”。由于受制于量化考核的行政思维和项目思维，继续教育更多的是重视任务本身的完成，很难深入到质量的肌理中。同时，行政部门对“自己”的政策执行易缺乏“他者”的视角。

四、完善中小学教师继续教育政策执行机制

上述的分析表明，继续教育在实践中存在诸多的缺陷，与继续教育政策执行本身有密切的关系。定期注册制度全面推进以后，继续教育政策的执行效果直接与每个中小学教师的切身利益相关，会成为教师个体自觉关注的目标。一项针对目标人群的政策出台后，从设定的目标到实现目标，离不开相应的执行机制，以便最大程度保障目标的预期性和圆满性。可以说，继续教育政策执行机制直接决定政策目标的达到与否及效果的好坏。

(一)继续教育政策执行机制内涵分析

教育政策执行是指教育政策目标转变为预期结果、在时间和事件上的连续性；教育政策执行机制则是指确保这个连续性的一系列必要的可操作的措施和手段。学者对教育政策执行机制有不同的内涵界定，第一种认为包括行政机制、市场机制、法律机制、教学机制和社会机制[8]；第二种认为包括传达机制、保障机制、监督机制和反馈机制[9]；第三种认为包括政策认识的差异机制、政策利益的博弈机制、权力对政策的重塑机制和“关系”在政策中的嵌入机制[10]。第一种关注的是教育政策执行过程中的相关影响因素，第二种关注的是教育政策执行过程的完整性和闭合性，第三种关注的是复杂社会背景中多方利益主体之间的互动。第一、二种观点侧重执行过程本身的流程和可操作性，第三种观点侧重执行过程中利益相关者的主体性。在政策执行过程中，利益相关者的主体性，尤其是政策目标人群的主体性更为重要。确立并围绕目标人群的主体性来思考，政策执行才可能避免偏差，不背离政策目标。政策执行虽有一定的共性，但因政策目标的差异性，具体的执行机制也应有其独特性。

继续教育旨在帮助中小学教师提升教育教学素质和能力，符合定期注册要求。中小学教师是继续教育政策的利益目标人群，执行机制应在充分考虑目标人群——教师主体性的基础上进行建构，这便是目标人群利益核算机制。利益目标人群确定后，作为强制性的继续教育政策，谁来执行？如何执行？国家出台政策后，需要一个通畅的传导机制，让社会及相关人员能够获得这一信息。继续教育政策有特定的内容指向，有较高的专业要求，既需要完善的行政机制，以行政权威贯彻落实，也需要市场机制提供优质服务。就继续教育的内容转化而言，涉及到教学机制。为确保项目实施效果，需要监测与评估机制。因此，根据以上分析，本文研究认为继续教育政策执行机制基本上应包括信息发布机制、目标人群利益核算机制、行政机制、市场机制、教学机制与评估机制。

(二)完善继续教育政策执行机制

“国培计划”从2010年起成为继续教育的代名词，其公共性和权威性[11]已得到了中小学教师的认可。“国培计划”是政府为提升教育质量，促进教育均衡发展，实现教育公平而采取的一项重大战略举措，体现的是国家意志，着力的是基础教育的持续创新和教师的综合素质发展。既要考虑政策的普遍含义，更应考虑政策执行中的具体情况[12]。“定期注册”制度将继续教育的国家意志根植到教师个体命运中，建立与完善关怀教师主体性需求的政策执行机制显得尤为重要。

1.疏通政策信息传导机制

个体的主体性体现在拥有知情权和选择权。帮助教师，尤其是农村教师获得完整的继续教育信息，本身是政策执行中不可或缺的环节，在充分利用互联网快捷优势的同时，要考虑到互联网触及不到的盲区。现实中常常有很多意图良善的政策，因为缺乏通畅的渠道而不被多数目标人群所知，使目标人群错失机会。继续教育政策信息的传导容易阻塞在学校管理层面，这说明信息传导易在基层“失灵”，学校这“最后一公里”恰恰是传导机制中最脆弱的部分。这个问题的解决既需要学校管理层在信息处理上的公平、公开和公正，也需要教师权利意识的复苏和教师对自我命运的高度关注。

2.完善行政机制

继续教育政策的执行离不开行政机制，但行政机制中的预设性、控制性和便于管理性使得继续教育的“教育性”被遮蔽，教育继续成为一个一个彼此分离、容易操作的任务或项目，其核心和本质反而消弥在碎片化中。后果是有项目无教师，或有教师无教育。继续教育是教师的继续教育，行政机制应该围绕教师来建构，为教师接受继续教育提供便利和服务，而不是让教师迁就行政逻辑。在这个意义上，行政机制要改变的是强控制性和易于管理的思维，树立“客户”意识，将政府对教师的关怀切实送到教师手中。

3.确立目标人群利益核算机制

继续教育政策在实施中效果欠佳的一个最大问题，在于对教师的基本情况缺乏足够的了解和关注，没有认真地从教师的角度去核算教师的核心利益。继续教育对教师职业发展至关重要，但教师处于具体情境中，职业发展是一个系统性和整体性的设计，不能被简单地切割成“项目”。确立教师利益核算机制，需要真正从教师福祉入手，以教师个体的需求为出发点，分门别类地、与教师共同制订成长计划，创设根植于教师日常实践场域、而非集中到城市培训点的专业发展活动，才可能对教师的课堂教学产生积极的影响。

4.引入市场机制

继续教育的供给非常有限，形式单一，脱离教师实践，已不能再吸引教师。这说明缺乏竞争的继续教育在种类和质量上，不能满足教师对于继续教育的多样化需求。引入市场机制，对继续教育供给侧进行改革，鼓励有专业实力的社会力量进入继续教育领域，既可以解决供给有限的问题，增加供给的多样化和多元性，也可以对已经承担继续教育的教育机构形成一定的张力，促使其以教师需求为出发点，改变原来的应对模式。唯有如此，继续教育质量不高和效益低下的局面才能得到根本性改变。

5.明确教学机制

中小学教师继续教育中的教学组织和教学效果是最容易被忽视的问题。教师学历要求基本达到标准以后，他们需要寻求帮助的是如何做一个成功的实践者，能够自如地应对来自实践工作中教书育人的各种挑战。就现在情形来看，由大学教师或名师主讲的、集中式的、大班额的理论教学占到80%以上。在这种理论灌输式的继续教育中，参训教师既不能与培训者进行沟通，也不能与其他参训者交流， 教不少师对这种方式不再感兴趣。继续教育是一种实践性教育形态，政策设计上应该对教学有明确的规定，引导继续教育落实到教师在实践中的教育教学效果上。

6.建立第三方评估机制

第三方是指依法成立、独立于政府和继续教育组织者的专业的质量评估机构，与政府部门和举办者共同构成立体式的评估网络，但又各司其职。第三方机构基于价值中立，既对教育行政部门在继续教育政策执行中的角色与履职情况进行评估，也对继续教育的组织者和承担者的实施质量进行评估。根据有关法律规定，向政府、继续教育举办者及社会发布评估结果，促进继续教育的公平竞争，以确保继续教育质量，保障每个教师能够接受有质量保证的继续教育。就实际情形来看，第三方机构在我国发育尚不成熟，既需要有志人士胸怀天下，为社会进步做出专业贡献，也需要政府的大力扶持和培育。

[1]国家教委.《关于加快中学教师学历培训步伐的意见》(教师[1992]5号).

[2]谢妮，王赪.新课程改革背景下农村教育边缘化问题的探讨[J].江西教育科学，2007(4)：88-90.

[3]费振新. 中小学教师培训存在的问题及对策[J].教育探索，2014(2):91-92.

[4]张小国. “国培计划”中的城市化倾向问题研究——以k校“国培计划一农村骨干教师培训“项目”为个案[D]. 西南大学硕士学位论文，2013:20-23.

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[6]李林容. 山西省农村中小学教师培训问题与对策研究——以山西师范大学“国培计划”为例[D]. 山西师范大学硕士学位论文，2015:29.

[7]王炼.“国培计划”质量评估存在的问题及其改进建议以2013年S大学“国培计划”中西部骨干教师项目为例[D]. 西南大学硕士学位论文，2014:36.

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[9]王渊博，苏德毕力格.双语教育政策执行机制现状研究——以内蒙古自治区锡林郭勒盟为例[J]. 民族教育研究，2015(3):11-15.

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责任编辑周莹洁英文审校孟俊一

Research on the Implementation Mechanism of the Continuing Education Policy for Primary and Middle School Teachers

XIE Ni

(School of Educational Science, Guizhou Normal University, Guiyang 550025, China)

Through the survey, it is found that there exist the following problems in continuing education: the “project” has fragmented the teachers’ Continuing Education; teachers’ interests have not been accounted under the administrative leadership; supply of continuing education lacks the vitality of the market; teaching lacks the due status in continuing education system; and specialized evaluation system and feedback are expected. The main reason is that the implementation of the mechanism is not perfect. This paper proposed that we should improve execution mechanism of the continuing education policy to ensure the continuing education policy benefits from the following aspects: accounting mechanism of the target population interest, administrative mechanism, market mechanism, teaching mechanism and evaluation mechanism.

primary and middle school teachers; continuing education; periodical registration; implementation mechanism of policy

1001-733X(2016)02-0122-08

2016-03-15

谢妮(1970-)，女，湖南邵阳人，贵州师范大学教育科学学院教授、教育学博士。研究方向：教师专业化、教育基本理论。

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