河南省农民工市民化成本变动影响因素研究

文秀勤

(河南财政税务高等专科学校工商管理系　河南郑州　451464)



·经济与管理·

河南省农民工市民化成本变动影响因素研究

文秀勤

(河南财政税务高等专科学校工商管理系河南郑州451464)

摘要：农民工市民化是城镇化进程中的必然要求，农民工市民化的核心是农民工实现市民化后能够与城镇居民同等地享受公共服务，核算农民工市民化成本有利于更好地推进城镇化进程。本文通过对河南省中小城市进行调研，分析了农民工市民化的社会成本影响因素,在度量分地区、分类型的基础上，对农民工市民化的社会成本进行了分析，在此基础上,提出了农民工市民化的对策建议。

关键词：农民工；市民化；城镇化；成本变动

河南省新型城镇化规划(2014—2020年)指出新型城镇化的核心是人的城镇化，在城镇化发展过程中存在着大量农业转移人口难以融入城市，市民化进程滞后，大量农村转移人口未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务等突出矛盾和问题。2020年前，还有1100万农村人口亟待转移。农民工市民化是指农民工能够实现职业上的转变，并在此基础上，可以获得城镇户籍，能够和城镇居民拥有均等一致的身份和权利，可以公平享受城镇的公共资源及社会福利等。农民工市民化成本是指实现农民工在城镇定居所需要的各项投入。市民化过程中政府、企业和农民工个人都需要一定的投入。

一、农民工市民化公共成本变动影响因素

根据目前各地政府提供公共服务的情况，政府负担的农民工市民化成本大致包括教育、医疗、养老、各种民政补助救助和社会管理(包括基础建设)等几个方面[1]。

1.农民工随迁子女教育成本。农民工随迁子女教育成本，主要是指政府对义务教育经费的投入，包括教师工资、学杂费、教科书费用、公用经费、教学设施、校舍改造等各项费用支出，具体可用“生均事业费”来表示，其中小学和中学阶段的生均事业费有所差别。

2.医疗保障成本。医疗保障成本包含两个方面的内容，一是农民工市民化后，由原来的农村居民医疗保险或者没有医疗保险，转为城镇居民医疗保险政府需要增加的医疗保障支出；二是农民工大量进入城镇后，城镇原有的医护人员、设施不能满足需要，需要政府扩建医院、更新设备和增加医护人员等保障支出。此项支出按照城镇居民人均财政医疗保障支出计算。

3.养老保险成本。养老保险，假设将当前农民工全部纳入目前各地执行的养老保障体制，按照目前各地养老金的补贴标准测算的保障费用，这是短期政府需要支出的成本。长期成本是退休后政府需支出的与城镇职工相一致的养老金支出。

4.民政部门的其他社会保障成本。(1)低保费用。为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题，我国建立了城镇居民最低生活保障制度，对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民给予补助。具体发放时，对不同人群有不同发放标准，但基本上是按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。(2)其他保障支出。除了低保以外，各地还广泛实施一系列专项优抚与服务政策，主要包括计生服务、公共卫生、赡养孤寡老人、供水补贴、燃气补贴、法律援助、殡葬基本服务费减免、重病补助等，具体补助水平各地差别很大，这里按照各地实际人均支出计算。

5.城市管理费用成本。随着城市农民工的增加，政府需要相应增加管理成本，包括配套的城市基础设施建设等所需费用。

6.保障性住房支出成本。满足农民工的居住需求是实现市民化的重要条件，由于农民工收入水平较低，有必要为其中的低收入者提供一定的保障性住房(主要指政府提供的公租房及配套设施的建筑成本)。

7.其他成本变动影响因素。残疾人补助、计划生育补助等其他支出。

二、测算结果及分析

(一)河南省农民工市民化公共成本测算结果及分析

结合河南省年度人口抽样调查和统计公报数据，按2013年价格对该省农民工市民化成本进行了分类测算。分类测算的范围是：省会城市为郑州市市辖区范围，地级市为除郑州市外其余的17个省辖市的市辖区，县级市及镇为全部县级市及县的城镇范围。测算结果见表1。

表1　河南省农民工市民化成本测算结果①

经测算，河南省转移一个农民工所需成本为8.13万元，其中短期成本1.82万元、长期成本4.33万元、年度成本为0.05万元；总成本为21333亿元，其中短期成本4767亿元、长期成本11349亿元、年度成本138亿元。

从农民工市民化成本测算结果对比看，县级城市市民化成本低于省会城市和地级城市。2013年郑州市农民工市民化人均公共成本为8.77万元，其他省辖市城市为8.47万元，分别比县级城镇农民工市民化公共成本6.96万元高29.8%和25.4%。从分项成本上来说，郑州市和省辖市城市在教育、养老和住房上成本明显高于县级城镇，而社会管理成本则差别不大。成本的差距反映了在农民工市民化过程中，县级城镇比省辖市城市更容易实现。

河南省人口城镇化的目标是，到2020年，农村转移到城镇人口1100万，新增转移人口的成本以省会城市为标准进行计算，转移农民工人均所需成本为8.77万元，总成本为9647亿元，其中短期成本为2453亿元，长期成本为5335亿元，年度成本为45亿元[2]。

(二)县级城镇农民工市民化公共成本测算结果及分析

根据调研县2013年相关数据测算，农民工市民化人均公共成本为6.96万元，其中义务教育成本4284元，社会保障和公共管理成本28818元，养老保障成本30774元，住房保障成本5723元，分别占到人均成本的6.2%、41.4%、44.2%和8.2%。根据费用发生的时期，大致可以把人均公共成本分为短期成本1万元、长期成本3.1万元和年度成本1300元。这些费用并不是政府一次性或者短期内拿出，而是根据各项费用保障的人群和保障的时期，在市民化的过程中分阶段支出。

综合考虑短期成本和年度成本，短期(最近五年)，每转移一个农民工，每年需支出3300左右；农民工市民化的中期(5～25年)，每年的成本会由于教育和住房问题的逐步解决而逐年降低，平均每年的人均支出约1200元；农民工市民化的长期成本在30年后会快速提高，人均支出约3.08万元。并且随着持续增加的转移农民工数量，长期的基本养老保障支出可能需要更多的支出，而且这种状况会持续一段时间。县级城镇农民工市民化公共成本历年预测支出见图1。

图1　县级城镇农民工市民化公共成本预测支出示意图

注：本图是指一批农民工在市民化过程中政府需支出的公共成本动态示意图。

县级城镇农民工市民化公共成本分项成本分析如下。

1.教育成本。农民工随迁子女教育成本对政府有一定的压力。河南省新型城镇化规划提出，农民工随迁子女接受义务教育比例到2020年要达到99.5%。从调研情况看，大部分县(市)近几年财政预算支出教育经费大都增长10%以上，如兰考县2014年增加教育经费17%，长垣县2014年增加教育经费26%，巩义市2013年增加教育经费10%，虽然大部分县市能保证外来务工人员子女入学就读，但各地教育资源普遍都比较紧张，“大班”现象在一些地方较为普遍，一部分随迁子女只有在民办学校就读。每年增加的教育经费一方面是为了解决农民工子女的义务教育，但更多的是解决由于前期教育投入不足所造成的教育资源紧缺。按照新型城镇化发展规划，县(市)今后每年平均新增转移人口8000人，解决新增农民工随迁子女教育问题需要县级财政每年至少再增加8.6%的教育经费，对县(市)级财政还是有较大的压力。调研中也发现，在我省的贫困县中，虽然财政预算支出很多，但本地财政收入有限，大部分支出要靠转移支付，而当地的教育资源也比较紧张。因此，这些地方在努力保障现有居民和部分务工人员子女教育的同时，还要尽力保障农民工市民化过程中增加的子女教育，教育经费的增加需要各级政府加大支持力度。

2.医疗保障成本。城乡居民医疗保险基本达到全覆盖，农民工市民化过程中医疗保障成本不增加政府的财政支出，但医疗服务体系建设需加大投入力度。从调研的情况看，12个调研县城乡居民合作医疗保险大都在280～340元之间，城乡之间医疗保险政府补助差别不大，个人缴费略有区别。如巩义市目前正在考虑对居民医疗保险和新农合进行整合，以达到基本医疗保险覆盖全体、城乡一致。各地正在通过合理分担保障费用，提高报销比例等措施鼓励城乡居民参加医保，基本可以实现河南新型城镇化规划提出的城镇常住人口基本医疗保险覆盖率2020年达到100%的目标。

虽然县(市)政府不需要在农民工市民化过程中增加医疗保障支出，但县级卫生医疗机构体系不健全，中心医院、乡镇医院、社区卫生机构配置不完善，布局不合理，医疗设备和医护人员不足，看病难的问题比较突出。2013年河南全省平均每万人拥有卫生机构床位数45张，每万人拥有执业医师18人，而调研的12个县(市)平均只有33张和14.3人，明显低于全省平均水平。因此县级城镇需要加大卫生医疗基础建设和投入，不断提高医疗服务能力，满足市民化过程中不断增加的城镇人口的医疗卫生需求。如果将这部分投入计算在内，则医疗保障支出每人每年需增加465元。

3.养老保险成本。城乡居民养老保险政府补贴基本相同，进入企业的农民工养老保险补贴由企业支出，短期来看农民工市民化政府的压力不大。从调研的情况看，目前河南省实行的居民养老保险大体可以分为两类：一是职工基本养老保险，二是城乡居民社会养老保险。如果农民工参加职工基本养老保险，则当前政府并不需要增加成本，相反还可以增加社会统筹部分的基金；如果农民工参加城乡居民养老保险，则政府的补贴城镇和乡村基本相同。因此从短期来看农民工市民化政府基本不需要增加养老保险方面的支出。从长期看，农民工退休后，前10年领取的是自己前期交纳的养老金，10年以后领取的是养老保险统筹基金账户的钱，政府需要补贴的是领取的退休金与个人和企业缴纳的养老保险及其收益的差额部分，根据测算,人均需政府补充3万元，但这项费用基本上在25～30年后逐年发生，伴随着各地经济的较快发展，政府对社会保障力度的加强，远期来看地方政府也不会有太大压力[3]。

4.住房成本。县级城镇保障性住房支出成本明显低于地级以上城市，但目前的保障范围小，保障水平低，实现河南新型城镇化规划提出的保障性住房常住人口覆盖率2020年达到23%还有一定难度。从调研收集的数据看，12个调研县(市)保障性住房建筑和配套设施成本每平方在1300～2000元，保障形式主要是公租房建设和政府与外来农民工比较集中的企业联合建设职工宿舍或商品房。如长垣县在产业集聚区的农民工部分由企业提供宿舍，巩义市竹林镇企业建造了一批商品房，由务工人员低价购买。由于县级城镇房价相对偏低，一些长期务工的农民工基本可以承受，部分农民工已买房定居。由于县级政府财力有限，当地农民工购房意愿较强，目前保障范围小，保障水平还较低，要实现保障性住房常住人口覆盖率2020年达到23%还需要政府投入更多资金。根据测算结果和调研数据，县级城镇以后每年新增转移8000人，逐步实现23%的保障住房覆盖率，每年需要增加保障房支出约1亿元，按目前各县级城镇平均每年的保障房财政预算支出1.4亿元计算，需要增加70%的支出，才能充分保障已转移和将要转移的农民工住房问题。

5.城市管理和社会基本保障成本。在市政规划和城市建设时已经考虑到农民工进入城镇后的需求，各地已经增加了相应的建设成本，因此农民工渐进流入城市所需费用不会一下增加很多。此项费用包含城市公共基础设施建设、公共安全、卫生管理，城镇低保、孤寡老人救助、生育技术服务，医疗救助等费用支出。从调研的情况看，随着城市居民的增加，城市框架的拉大，地方公共基础设施也已经考虑农民工进入城镇后的需求，因此对陆续进入城镇的农民工，在市民化过程中需要额外增加的只是城市管理和社会基本保障费用，平均每人每年1 300元，每年需增加1亿元的财政支出。

6.农村人口在本县转移的情况。从调研的结果看，12个调研县县城城区人口平均为22万人，农民工平均到县城打工的约8万人，约占县城城区人口的36%。与河南省新型城镇化规划提出的城镇化发展目标80个左右的城市(县城)2020年要达到20～50万还有一定的距离。

三、主要结论及相关建议

(一)主要结论

1.农民工市民化的成本是一项长期支出的过程，是伴随着农民工市民化的过程逐步投入的。因此，在推进农民工市民化的过程中，必须结合实际情况，做到循序渐进，有条不紊。从短期来看，义务教育支出和保障性住房支出是主要，从长远来看，养老保险补贴是主要支出。通过对农民工市民化公共成本支出分解后的情况进行分析表明，农民工市民化的成本也并非是不可承受的，尤其是中小城市农民工市民化比大中城市付出的成本低，“扎根”更容易，对政府压力也相对较小。

2.河南省新型城镇化规划提出要大力发展县级城市。河南省有一半以上的农业转移人口是在县城和镇，决定了农民工市民化的工作重点应在县级城镇。根据2013年人口变动抽样调查数据推算，在省内流动人口中跨市流动人口占30.7%，市内跨县流动人口占13.8%，其余55.5%的外出人口都是在本县(市、区)间流动；本次课题调研县的农民工大部分也是在本地务工，离开户籍地距离较近，这也是河南省农村富余劳动力转移就业的一种主要途径，这就决定了农民工市民化的工作重点应在县级城镇。

3.加快农民工市民化的步伐，要统筹解决县级政府市民化成本的资金问题。县级政府在农民工市民化过程中扮演着重要角色，政府的财政承受能力是一个关键因素。从10个直管县目前的财政收支情况看，2013年平均财政预算支出为38.8亿元，而财政预算收入却只有13亿元，其差额部分主要来自预算外收入和转移支付。虽然各县(市)每年的财政预算支出均增长10%以上，但仍然不能满足经济社会发展的需要。因此，加快农民工市民化的步伐，各县(市)除了从经济快速发展的收益中增强支付能力外，还需要省、市、县各级政府能够建立健全农民工市民化成本的合理分担机制，并统筹解决县级政府市民化成本的资金问题。

4.推动城市化，推动农民工市民化，农民工的生产和生活方式会有较大改善。更重要的是面临老龄化和劳动力的短缺，城镇将会因为农民工的进入而获得新的生命力和更强劲的经济活力。

(二)实现河南省农民工市民化的建议

1.不断进行制度创新，创造出有利于推动农民工市民化的制度环境。改革一系列以户籍制度为核心的宏观政策环境是推进农民工市民化的根本途径。逐步实现户籍制度与就业、教育及医疗制度的脱钩，让农民工与市民享受同等的国民待遇。可以尝试建立起以常住地为户口登记地的机制，只要农民工在城市有稳定的经济收入，有固定的居住地就可申请当地户口，这样农民工与市民消除了制度障碍，更有利于推进农民工市民化进程。

2.以中小城市群为主体，增强城镇对农民工的吸纳能力。河南省新型城镇化规划提出的城镇化发展目标是：大力发展县级城市，优先解决本地存量人口，逐步把目前已在城镇稳定就业的农业转移人口转为城镇居民，力争每年实现转户100万人左右。到2020年，河南省城市群地区将占城镇人口的60%以上，因此，河南省要将大中小城市和小城镇协调发展，统筹安排资源、合理进行产业转移及公共投入的分配，最终形成有利于市民化的国土开发新格局[4]。

3.改革财税体制，完善流入地吸纳人口的激励机制。河南省新型城镇化规划提出：建立健全农业转移人口市民化的推进机制。农民工市民化进程的不断推进需要强大财政作为支撑，各地政府必须为农民工市民化的成本买单，因而必须积极调整产业结构，促进特色产业、优势项目向城市聚集，必须加大城市基础建设设施和社会服务投入力度，提高城市综合力，以使城市有足够的能力消化农民工这个群体[5]。

4.建立针对农民工的城镇住房保障体系，积极促进农民工在城镇落户。政府要积极发挥主导作用，稳步推进针对农民工的城镇住房保障体系，积极促进农民工市民化。可以允许市场的介入，探索利用农村建设用地来建设农民公寓，通过多种渠道改善农民工的居住环境。

5.建立有效针对农民工的社会保障体系，提高农民工的参保比例和保障水平。不断完善农民工参加各类社会保险的办法，提高农民工的参保比例。尽快覆盖农民工工伤保险，不断健全农民工医疗保障制度，积极鼓励农民工对养老保险的重视，提高养老保险覆盖面。

注释：

①(1)短期成本是指最近5年内的支出，长期成本是指35年以后的支出；短期成本主要是教育和住房保障，年度成本主要是社会管理和社会保障费，长期成本主要是养老保障；(2)到2020年新增转移人口的人均支出以省会城市为标准进行计算；(3)年度成本包括的项目比较复杂，每一个项目计算年限亦不同，受年度成本影响，总成本不等于短期成本、长期成本和年度成本之和；(4)县级城市成本测算是12个调研县的数据(调研县占全省县的十分之一，以10个直管县为基础，同时考虑区域分布又增加了灵宝和辉县，从人均经济指标和城镇化率测算，对全省的县有一定的代表性)。

参考文献：

[1]王桂新，沈建法，刘建波. 中国城市农民工市民化研究——以上海为例[J]. 人口与发展，2008(1): 3-23.

[2]周密,张广胜.新生代农民工市民化程度的测度[J].农业技术经济,2012(1):90-98.

[3]陈舒超，谢彦.市民化进程中的新生代农民养老保险制度问题研究 [J] .广西财经学院学报，2012(4): 57-60.

[4]程姝.城镇化进程中农民工市民化问题研究[D].东北农业大学,2013.

[5]曾福生.新时期中国“三农”发展思路的再思考[J].湖南财政经济学院学报,2015(1):84-91.

[责任编辑陈玉兰]

收稿日期：2015-10-20

基金项目：河南省科技计划项目“农村土地经营承包权融资问题研究”(编号：132400410220)。

作者简介：文秀勤(1979—)，女，讲师，硕士，研究方向为管理学。

中图分类号：D412.6

文献标志码：A

文章编号：1672-8505(2016)01-0053-05

A Research on the Factors Influencing the Urbanization of Rural Migrant Workers’ Cost in He’nan Province

WEN Xiu-qin

(DepartmentofManagement,HenanFinance&TaxationCollege,Zhengzhou,He’nan, 451464,China)

Abstract:The citizenization of rural migrant workers is an inevitable trend in the process of urbanization. The essence of the citizenization of rural migrant workers is to make sure rural migrant workers enjoy the same public service after realizing citizenization. And assessing the cost of the citizenization of rural migrant workers is conducive to better promote the process of urbanization. By conducting a survey on small and medium cities in He’nan Province, this paper analyzes the factors influencing the social cost of the citizenization of rural migrant workers and it also analyzes the social cost of the citizenization of rural migrant workers based on the measurement of the areas and the type of rural migrant workers, offering some countermeasures and suggestions on the citizenization of migrant workers.

Key words：migrant workers; citizenization; urbanization; cost fluctuation