推进首都城市环境建设管理现代化研究

孙新军

党的十八届五中全会对坚持绿色发展，加大环境治理力度，推进治理能力现代化，着力改善生态环境做出了全面部署。特别是2014年2月，习近平总书记视察北京时提出了“建设国际一流的和谐宜居之都”和“加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目标、方法、模式都要现代化”的要求。加快推进首都城市环境建设管理现代化是推动首都科学发展和提高城市管理水平的重要基础，对于认真学习贯彻市委十一届十次全会精神和市委市政府《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，进一步增强北京整体核心竞争力、提升环境软实力将发挥重要支撑保障作用。

一、推进首都城市环境建设管理现代化的重要意义

（一）推进首都城市环境建设管理现代化是落实《京津冀协同发展规划纲要》的重要举措

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出以生态环境作为重要的突破口与先行领域。生态环境是区域协同发展的基础，没有生态环境的一体化协同发展，就没有京津冀地区的一体化发展。北京落实《京津冀协同发展规划纲要》的首要任务，就是要以构建首都城市环境建设管理现代化治理体系为目标和责任，不断推进城市环境建设管理向现代化目标迈进。

（二）推进首都城市环境建设管理现代化是解决“大城市病”的重要手段

破解“大城市病”是中央对北京工作的希望和要求，也是北京自身改革、发展、建设和管理的客观需要。习近平总书记视察北京时既充分肯定了北京工作取得的成绩，也着重分析了北京存在的生态环境建设等“大城市病”，指出了生态环境建设和城市环境治理“两块短板”。我们必须以坚韧不拔的毅力、坚定不移的决心，加大力度，综合施策，坚决打好治理“城市病”的攻坚战，破解发展难题，适应新常态、落实新定位、迈向新目标。

（三）推进首都城市环境建设管理现代化是传承北京古都文化的重要机遇

北京是一座历史悠久的文化名城，具有三千多年的建城史和八百多年的建都史，城市环境具有自然生态环境和古都历史人文融合一体、交相辉映的重要特征。加快推进首都城市环境建设管理现代化，将首都的深厚文化底蕴、各类文化元素融入到城市环境和景观建设的各项工作中去，进一步彰显首都城市环境的历史积淀和人文情怀，使城市环境建设管理走向更高境界。

（四）推进首都城市环境建设管理现代化是塑造首都城市形象的重要形式

首都城市环境既是国家形象的体现，也是城市现代化和文明程度的体现。加快推进首都城市环境建设管理现代化，必须强化生态文明和环境治理意识，将社会和公众的环境义务和环境责任内化于心、外化于行，通过抓好环境理念、环境行为的习惯养成和塑造，形成全民参与城市环境建设管理的氛围，创造更加优美的首都城市环境和市容景观，加快使城市容貌形象与世界一流的和谐宜居之都相匹配。

（五）推进首都城市环境建设管理现代化是保障和改善民生的重要保障

环境也是民生之本，是政府向社会公众提供的重要公共服务和公共产品，是与百姓生活密切相关的生活必需品。要牢固树立创新意识，充分发扬敢于担当、敢于碰硬、敢于创新的“三敢精神”，创造性地解决当前和今后一个时期环境治理领域的新情况、新问题。不断提升首都环境治理的精细化、人文化水平，既要善于利用现代信息、物联网等新技术、新手段推动环境建设管理精细化，又要善于总结实践中行之有效的社会动员和全民参与的好做法、好经验，做到在建设中创新、在创新中总结、在总结中提炼、在提炼中发展。

二、当前城市环境建设管理方面存在的主要问题

近年来，首都城市环境建设委员会办公室（北京市市政市容管理委员会）认真贯彻落实中央和市委、市政府各项要求，坚持科学发展、精细管理、服务民生，体制机制更加完善，管理水平不断提高，重大活动保障有力，城市景观整洁靓丽，保障能力持续增强，群众身边环境美化，成为人民群众获得实惠最多的时期。但是，随着首都经济社会的发展，也出现了人口增长过快、交通拥堵、环境脏乱等“城市病”。从管理工作实际来看，首都城市环境建设管理现有模式中既存在着管理客体细碎化与首都环境风貌全面提升的矛盾，也存在着管理客体多元化、复杂化与管理体系相对滞后的矛盾，问题众多，成因复杂。概括起来，主要有以下四个方面：

（一）治理体制不够完善

环境管理体制不适应城市发展的要求，市与区、区与街镇之间的管理权限条块分割，各自为政，政出多门，使有限的基础设施得不到合理利用；多头管理，部门之间存在着区域交叉覆盖、职能重合的问题，“条”与“块”的关系相互交织、错综复杂，若干个职能部门环境管理职权责任划分不明确；缺乏必要的统筹规划，未能形成综合协调机制，“齐抓共管”很难真正有效落实。

（二）治理主体不够灵活

城市环境管理部门中的“一肩挑”模式压力较大，既管又干，缺乏社会力量有效参与。政府部门与非政府组织、相关企业或行业协会之间，依旧不同程度地存在着上下级关系，政、事、企与职、权、利之间的关系还没有完全理顺，行业垄断、缺乏竞争的现象有所表现。

（三）治理机制不够健全

在城市环境建设管理中，运动式、突击式执法现象普遍，往往将工作重点放在突击整治上。虽然能在短期内收到明显成效，但整治活动一结束，各种城市顽症立刻报复性“反弹”，日常的管理状态始终在整治-回潮-再整治-再回潮中循环往复，管理水平无法实行常态化，管理质量也难以得到实质性提高。

（四）治理引导不够到位

环境管理社会参与度不高，宣传力度不够，公众参与较少，依赖行政手段进行环境管理，难以应对日益增长的多元化环境管理需求。建立多元化城市治理组织体系，培养以政府为主导，公共事业组织、第三方社会组织、社区公众等共同参与城市环境治理的氛围还不浓。

三、国内外城市环境建设管理经验借鉴

（一）英国伦敦——分工有序、公私合作

分工有序、协调组织管理。伦敦有28个区，每个区设立区议会，区议会下设管理委员会。每个委员会设立总干事一名，负责实施管理委员会所管的行政工作。公私合作、购买市场服务。伦敦于1982年开始推行环卫作业服务的市场机制，政府开始采用私人承包的运营模式，成本直接降低了15%-20%。同时，通过法律条款如《生产者责任制条例》、《包装条例》等，明确各级垃圾承包商的责任，促进废物减量。政府还要求企业制定详细的垃圾处理计划，同时必须通过规划局的认可方能执行。

（二）新加坡——立法执法并重，管制自治同行

新加坡制定了一系列严苛的环境污染管制法令，对各类废物处理和排放都规定了明确的标准。注重教育、严格执法。在新加坡的公共汽车上往往可以看到“乱扔垃圾罚款1000新元”的告示。违规者必会收到一张罚单，如果不按时交付罚款就会受到法院传讯。违规者还会被有关部门召去充当反面教员，穿上标志垃圾虫的服装当众扫街，籍以示众。利用空间、资源循环，做到环境维护和建设并重。无论在新加坡的工厂区还是居民区，高楼大厦之间都建有花园，空地都铺上草坪，充分利用空间美化环境，并设立专职部门，帮助厂家和居民提高资源利用效率，目前新加坡的制造业废料有40%已得到再循环使用。

（三）上海市世博会环境建设经验——建设管理并举，社会共治共享

上海市以举办2010年世博会为契机，从2008年9月8日实施“迎世博600天行动计划”，制定《上海市迎世博加强市容环境建设和管理600天行动计划纲要》，坚持城市建设与改善民生紧密结合、城市建设和管理并举、城市建设与风貌保护相结合，加强社会动员，不断提高社会参与城市建设与管理热情，全力开展“市容市貌改观、市民生活环境改善和城市管理水平提升”三大工程建设，推动建筑立面整治、绿化景观建设、居住区改造、中小道路和重点水域保洁、设摊管理、施工管理、交通组织管理等30项任务建设。经过600天的奋斗，实现了“市容市貌明显改观，管理水平明显提高，服务能力明显增强，市民生活环境明显改善，城市文明程度明显提升”的目标，城市管理水平跃升明显。

（四）北京奥运环境保障经验——多方统筹整合，高位综合协调

通过设立“2008”环境建设指挥部和办公室，专门负责综合协调部门与部门之间、部门与场馆之间、部门与区县之间、区县与区县之间、区县与场馆之间解决不了的问题，实现了“六个结合”，使得全市的城市运行顺畅高效、场馆保障得心应手，城市环境建设突破创新，北京奥运会获得“无与伦比”评价。一是把环境建设与环境整治紧密结合，开创环境管理的新领域；二是把环境建设与城市规划紧密结合，摆脱了突击性整治的老路；三是把环境建设与各部门工作整合统筹紧密结合，形成“纵向到底、横向到边”的指挥体系和“市里牵头组织、条块配合协作、属地主责落实”的环境建设全新的工作机制；四是把环境建设与坚持惠民为民的根本宗旨紧密结合，使环境建设有了坚实的群众基础；五是把环境建设与城市管理紧密结合，确保城市运行高效顺畅；六是把环境建设与公众参与紧密结合，广泛发动社会各界参与。

四、推进首都城市环境建设管理现代化的总体思路

紧紧围绕新时期首都城市发展战略新定位，牢牢把握首都发展的阶段性特征，从建设国际一流的和谐宜居之都目标、京津冀协同发展战略和推进城市治理能力现代化的高度出发，着眼“四个服务”要求，坚持决策执行与决策监督、专业管理与综合管理、末端管理与前端管理、城市管理与农村管理、加强管理与做好服务“五个结合”，力争到“十三五”末，初步形成与首都城市功能定位相适应的城市环境建设管理现代化体系，让北京天更蓝、地更绿、水更清，让首都城市环境更加优美、和谐、宜居。

（一）构建首都城市环境建设管理的内容体系

从空间、时间、文化风貌、要素治理等四个方面开展城市环境建设管理。其中，空间具体分为中心城区、城乡结合部、远郊新城三个圈层；时间分为常态、非常态两种状态；文化风貌分为重点文化区、重点风貌区两个区域；要素治理分为城市家具、环境卫生、广告标识、夜景照明等相关要素。对四个方面、多个项目进行分门别类设置管理，规划标准、统筹实施，从而达到整体提升城市环境的综合目的。

（二）构建首都城市环境建设管理的创新体系

一是主体多元化的制度创新。发挥政府主导协调作用，鼓励企业、非政府组织与社会公民积极参与城市环境建设管理；各类市场主体以及其他主体通过市场机制与规律进行城市环境建设管理创新；明确与城市环境密切相关的所有权、使用权、管理权和收益权；利用经济手段对个人和企业的激励作用，鼓励公众协助、参与城市环境建设管理。

二是市场化改革创新。加大政府购买管理服务力度，引入市场化模式，把城市环境建设管理中能够依靠市场机制消化成本的职能通过市场运作从政府部门中剥离出来，通过财政资金的引导作用，吸引民间资本参与城市环境建设管理；推动“以考促管”的城市环境监督机制，通过委托专业中介机构，探索以“考核”来推动和提高城市环境建设管理水平。运用PPP模式开展环境建设。政府与私营部门建立起PPP，在公共服务中引入私营部门的管理手段，引进竞争机制，提高政府工作效率。通过合同承包、凭单制、用者付费等方式，承担部分原先由政府所负责的城市环境建设管理社会事务。同时，也可以让城市居民更多地参与到城市环境建设管理的监督与管理过程中来。

三是组织体制机制创新。建立完善责、权、利、效相统一的综合政府职能部门，减少部门之间相互挚肘，解决管理多头、执法重叠的问题。构建市、区、乡镇三级行政领导和执法监督体制，减少区域之间利益摩擦，提高行政效率，解决执法标准不一、执法力度不一的问题。建立联席会议制度，协调各条、块之间的重大环境建设管理事项，解决难点、顽症和相关矛盾。

（三）构建首都城市环境建设管理的保障体系

一是完善法规政策体系。对现行的法律法规政策进行及时梳理，明晰职责、厘清边界，避免法律模糊地带。针对城市发展过程中出现的新问题、新动向，立法部门应及时跟进了解，制定相关法律条规或政策进行约束，填补法律空白地带。及时梳理现有的法律、法规、规章、政策文件，提高执法人员的法律素质和业务水平。

二是统一规划标准体系。通过立法程序把各级各类环境规划制度化、法制化与永久化，创建全市性、区域性、行业性与功能性等一体化的规划体系。市、区可编制宏观综合环境规划、中观环境规划与专项环境规划，明确目标、方法、实施方案等。各部门根据实际情况制定本部门的实施规划。进一步完善环境建设管理标准，提高标准体系的科学性、完整性、系统性、协调性和可操作性。

三是建立科学有效的监督体系。健全日常督查制度、责任追究制度、年度考核机制、表彰奖励制度。既要对环境政策进行定期评估，也要对整个城市环境建设管理水平、工作业绩进行评估。通过全方位加强监督，促进环境建设管理水平不断提升。

四是完善科技财政保障体系。依托云计算、大数据、物联网等信息技术，不断创新管理理念，逐步改进城市环境建设管理方式。组织开展建设管理新技术、新产品、新工艺等重大专项科技攻关。做好资金管理保障，贯彻落实财政预算、审计监督、绩效考评等相关要求，切实提高精细化、科学化管理服务水平。

五是构建全面广泛的宣传动员体系。加强舆论监督和社情、舆情汇集分析，完善舆情快速研判和反应机制，及时掌握热点、难点和敏感问题。选择市民关心的垃圾减量、垃圾分类等问题，利用主题宣传、媒体展示、积极组织开展正面宣传教育，争取广大市民理解支持。加强舆论引导，充分利用电视、网络、广播、报纸、微信、微博和地铁、公交站台等传统媒体和自媒体，积极营造良好的舆论环境，形成全社会广泛参与城市环境建设管理的良好局面。

五、推进首都城市环境建设管理现代化的对策措施

认真落实习近平总书记系列重要讲话和对北京工作的重要指示精神，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“四个全面”战略布局为指针，按照《京津冀协同发展规划纲要》和市委十一届十次全会的决策部署，组织开展好京津冀环境一体化工程、文化环境传承工程、环境民生工程等“三大工程”建设。

（一）实施“京津冀环境一体化工程”

按照中央和市委市政府的统一部署，紧盯生态文明建设和城市环境治理两块短板，充分发挥首都优势，坚持联合共编、联通共建、联动共治、联创共享，努力形成环境治理区域协同推进新格局，为建设世界一流的和谐宜居之都和推进京津冀协同发展提供良好的城市环境保障。

一是联合共编，做到规划、标准、编制三地同步。结合编制“十三五”时期城乡环境建设规划，主动与津冀相关部门沟通对接，共同谋划城市环境建设协调发展，形成相互衔接的规划体系，做到在指导思想上合拍，在基本原则上统一，在发展目标上聚焦，在主要任务上协作。着眼京津冀三地环境发展新趋势，加快环境标准信息化研究，统一做好立、改、废等工作，努力形成京津冀三地通用、科学规范、简便易行的一体化标准体系。

二是联通共建，做到环境设施建设三地同行。在有序疏解非首都功能中，打破行政区划“壁垒”，紧紧抓住筹办冬奥会、新机场建设、城市副中心建设等重大活动和重点工程建设契机，推进与张家口市共同成立“京张环卫公司”，实现环卫管理软硬件一体化；规范餐厨垃圾收运体系，完善资源化处理产业布局，推进京津冀地区城市餐厨资源利用和无害化处理；综合运用经济、科技等手段，加快推进生活垃圾分类处理体系建设，实现垃圾处理设施区域共享。

三是联动共治，做到城市环境治理三地同力。结合筹办冬奥会，顺应人民群众环境新期待，重点开展“两高、三道、三大区域”环境联动整治建设。联合开展各自辖区内高速公路、高速铁路和国道、河道、铁道（城际铁路）沿线两侧30米区域内，以及高速公路收费站、高速铁路车站周边的环境整治，提升进京第一印象；开展密云水库、官厅水库等水源保护区域，燕郊、廊坊、固安、怀来等省际交界结合区域，首都机场和新机场空中走廊可视区域的环境治理，保护水源环境，净化可视环境，形成一体化的环境景观。探索建立京津冀户外大型广告联管联控机制，施行广告商资质互认、设置标准统一规范、执法监督信息共享等一体化管控措施，以首善标准带动京津冀地区环境面貌持续改善。

四是联创共赢，做到协同发展成果三地同惠。在推进京津冀环境协同治理过程中，落实好环境治理服务经济发展、服务百姓民生的理念，开展京津冀联创联治活动，实现城市环境治理成果三地共享。联合创建“环境治理示范区”，带动区域环境整体提升；联合创造一流环境设施，美化城市面貌；联合争创“环境服务优质品牌”，方便居民群众日常生活，让老百姓切实享受到协同发展带来的真正实惠。

（二）实施“文化环境传承工程”

党的十八届五中全会要求，既要大力推动文化大发展大繁荣，又要高度重视人与自然的和谐发展。在首都环境建设中体现文化特色，突出文化品位，保护古都风貌，通过发挥环境建设管理的基础保障作用，不断提升国际大都市形象、历史文化名城形象。

一是打造标志性环境景观文化带。紧扣北京市“国际一流、和谐宜居”的城市环境建设总体目标，通过特色文化树立环境骨架，梳理“东、西、南、北、中”文化象征，打造首都环境建设新的标志性环境景观文化带。分别是东部北京城市副中心——古运河环境景观文化带、西部首钢——现代工业环境景观文化带、北部奥林匹克公园——拼搏体育环境景观文化带、南部新机场——未来腾飞环境景观文化带、南北中轴路和东西长安街——古都古韵环境景观文化带。

二是塑造城市节庆民俗空间。北京市素有重大政治活动美化城市公共空间的传统。建议将民俗节庆活动也纳入城市美化的范围。在民族节日和重要节气日子，在城市公共空间，营造民族节日气氛，体现对民族传统的传承。配合清明、端午、中秋、重阳等民族节日，整治和设计城市的节庆空间。

三是重塑重点区域环境文化元素。北京城市文化特色集中体现在历史文化保护区、各级公共活动（商业）中心、各类重点功能区内。按照尊重自然生态、体现文化特色、梳理服务功能的原则，深入挖掘其历史文化资源和地域文化特色，突出人文关怀，复兴旧城文化功能，开展历史文化保护区环境重塑。

四是加强对塑造城市环境文化特色的指导。在首都城市环境建设管理委员会中成立文化特色专业委员会，由城市规划、建筑设计、文化、艺术、景观设计、民俗、园林等领域的专家组成，对城市环境设计方案进行指导。举办文化讲座，提高各级各类人员的京味文化认知水平。编制《美丽北京-城市环境文化特色案例》画册，分类展示首都环境的城市文化特色，对风景名胜、公园绿地、古都风貌、现代建筑、城市广场、社区特色等文化特色，进行解释和案例分析。

（三）实施“环境民生工程”

环境是民生改善的基础。坚持稳中求进、稳中求新、稳中求质的总基调，突出“贴近群众、实效为本、机制先行、品牌示范”四个抓手，遵循有机融入、巧妙融合、追求融洽的基本原则，使北京更加宜业、宜居、宜行、宜赏。

一是着力改善群众身边环境。继续推进老旧小区和街巷胡同综合整治，集中治理一批群众身边的环境问题，集中消除一批群众反映强烈的环境问题，推进优美街巷、优美社区、优美胡同全民评选建设常态化。开展农村地区环境建设，逐步推进城乡一体化管理；完善首都环境建设考核评价机制，继续强化环境问题约谈和问责制度。着力整治非法小广告、黑车运营、无照游商、“一日游”市场、停车秩序等突出环境问题，全面保障环境秩序。继续推进城市道路空间、桥下空间、地铁出入口等三大公共空间设施综合治理。加大架空线整治力度。

二是继续巩固垃圾分类成果。明确垃圾分类和再生资源回收利用的责任、作业、管理、执法、监督五大责任主体，组织开展试点示范，推进垃圾资源化管理。全面推进垃圾分类达标小区工作，巩固已达标小区分类效果。继续深化垃圾分类宣传引导，编制中小学环保读本《垃圾的故事》，组织到中小学校和社区开展专题宣传，开展“垃圾文明一日游”活动，进一步提升垃圾分类的社会知晓率，增强市民群众的垃圾分类自觉性。

三是提升特色休闲区的公共服务能力。完善滨河绿地、郊野公园的路灯、座椅、休闲亭阁、健身步道、骑行道、电影放映点、交流空间、区域文博、社区图书屋、风筝广场等服务功能，适当增加儿童游乐、体育健身、文艺展出等功能设施，设置体现传统文体活动、地区历史文化的雕塑小品。

四是健全完善社会参与机制。完善环境治理社会参与的顶层设计，创新首都环境建设志愿者活动内容和方式，引导群众积极发现环境问题，参与城市环境立法和环境决策，鼓励群众开展监督。拓展社会参与渠道，构建环境治理社会参与激励机制，探索建立首都环境治理荣誉市民、荣誉单位等评选表彰奖励制度。

（责任编辑：黄荔）