住房公积金制度在区域经济社会发展中的地位作用——以江苏省扬州市为例

文/杨云 李飞



住房公积金制度在区域经济社会发展中的地位作用
——以江苏省扬州市为例

文/杨云 李飞

住房公积金制度作为我国住房制度的重要组成部分，在我国区域经济社会发展中具有什么地位和作用？在新形势下又面临什么使命？其改革和发展的方向又是什么？笔者以江苏省扬州市为例，做些分析和研究，以期引发读者的思考。

一、住房公积金在区域经济社会发展中的地位和作用

扬州市于1992年6月建立了住房公积金制度，并经历了启动初建、全面推进、法制化和规范化发展以及科学发展四个阶段，与全市经济社会的发展息息相关。

（一）推动了全市住房分配货币化制度改革

实行住房分配货币化，是我国住房分配制度的一项重大改革，而住房公积金是在我国住房分配由实物形式向货币化形式转变进程中应运而生的住房金融制度。住房公积金和住房补贴是住房分配货币化的两种形式。住房补贴发放是以有条件单位为前提，而住房公积金具有法定强制性缴存要求，其落实率和覆盖率远高于住房补贴，成为我国住房分配货币化主要实现形式。从扬州的情况来看，住房公积金制度在住房分配货币化进程中，形成了住房公积金和住房补贴并户管理的模式。建制二十多年来，住房公积金缴存比例逐步由5%-8%提高到8%-12%，住房补贴缴存比例由9%提高到14%。截至2015年底，全市实际缴存单位13742个，实际缴存职工人数达71.5万人，住房公积金事业的快速发展有力推进了全市住房分配货币化制度改革的进程。

（二）培育和带动了全市住房金融的发展

自1992年建立住房公积金制度以来，住房公积金逐步成为全市住房金融的重要内容之一。住房公积金不但培育了扬州政策性住房抵押贷款制度，也为全市商业个人住房抵押贷款积累了宝贵的经验。1999年以来，扬州住房公积金个人住房贷款呈现出快速增长，并逐步带动了商业个人住房抵押贷款的加快发展。截至2015年，扬州住房公积金年发放贷款额已由2007年的17.3亿元上升至46.3亿元，增长了1.7倍。住房公积金政策性住房贷款的贡献度（与商业银行住房贷款发放量比值）也由2007年的不足1/4上升至接近1/3，充分说明住房公积金在促进全市住房金融发展以及稳定房地产市场发展中的重要地位和作用。

（三）支持了住房消费，带动了经济增长

在全市推进新型城镇化建设和新农村建设背景下，确立了住房公积金从有效使用向高效使用提升发展的目标，加大对缴存人多样化住房消费需求的支持力度。通过推进使用政策、使用业务、使用审批的改革创新，逐步将住房公积金提取范围覆盖到购、建、修、租房和支付物业费等住房消费全领域。“十二五”期间，累计办理了乡镇建房、翻建和大修提取1.03亿元，加快改善了乡镇职工的居住环境。随着扬州石油化工、汽车船舶、机械装备及新能源等重点产业的发展和升级，高层次人才不断流入，外来务工和进城务工人员等流动人口激增，对租赁市场的需求也随之增多，全市累计租房提取公积金4293.92万元，缓解了他们租房的成本压力。截至“十二五”期末，全市累计办理住房公积金提取使用184.6亿元，占累计归集总额的55.5%。近年来，尽管经济大环境低迷，但扬州房地产市场仍然保持相对平稳，职工申请贷款势头不减反增。累计为12.5万户家庭办理住房公积金贷款256.2亿元，充分地发挥了政策性住房金融支持的应尽职能。

（四）推进了全市多层次住房保障体系的发展

扬州市住房公积金管理中心通过不断完善多层次的扩面工作机制，住房公积金缴交实现了由体制内单位向体制外单位扩大，由城区单位向乡镇单位延伸，由成建制单位向个体工商户、自由职业者全面拓展。截至2015年底，全市实缴单位1.4万个，实缴人数71.5万人，制度覆盖率达到61.5%。其中机关、事业单位、国有企业、重点非公企业基本实现全覆盖，非公企业年新增建制数与当年建制单位总数比为87.2%。覆盖面的逐步提升也为缴存归集的快速增长提供了坚实基础，年资金归集能力已跨越50亿的新台阶，“十二五”时期基本实现了翻一番。全市住房公积金累计缴存总额达到332.4亿元，缴存余额147.8亿元，分别是“十一五”末的2.53倍和2.35倍。随着住房公积金规模的不断扩大，中心实现增值收益和提取保障房建设补充资金的能力也在不断提增，“十二五”期间实现增值收益12.72亿元，并累计提取保障房建设补充资金3.78亿元，有效支持了全市保障性住房建设，有力推进了全市多层次住房保障体系的发展。

二、新形势下住房公积金制度面临的新使命

发展和完善住房公积金制度，对助推扬州实现全面建成小康社会目标、取得“迈上新台阶、建设新扬州”阶段性胜利，有着重要的现实意义。

（一）在全面建成小康社会决胜阶段的重要使命

当前，扬州仍面临着大量的中低收入职工家庭的住房问题，如何发挥政策性住房金融的保障效能，助力地区广大中低收入家庭实现“住有所居”、“住有宜居”目标已成为制度发展面临的新的使命。我们必须按照服务民生、保障民生、改善民生、共享发展理念的要求，进一步扩大住房公积金制度覆盖面，提高住房公积金的保障能力，加大对低收入职工政策倾斜力度，让广大缴存职工有更多获得感，使更多职工家庭共享改革发展成果，为实现全面实现小康社会宏伟目标作出新贡献。

（二）在推进城镇化加快发展进程中的重要使命

加快城镇化是推动扬州新一轮发展的重大战略举措。城镇化的核心是人口向城镇集聚和农民市民化，住房困难问题突现。这就需要住房公积金进一步发挥政策性住房金融和保障效能，扩展制度覆盖，实施向中低收入家庭倾斜支持的住房公积金缴存和使用政策，建立住房公积金支持经济适用房、公租房的金融配套政策，发挥转移支付功能，加大对包括廉租住房体系在内的低收入群体提供住房的支持力度等，让制度惠泽城镇所有职工及其家庭。此外，住房公积金制度作为一种不受身份限制的货币化住房保障形式，城镇化的持续加快发展，同样将会给其“增人扩面”带来新的机遇。因此，可以说，新时期住房公积金制度在全面实现小康社会以及推进新型城镇化建设进程中面临着新的重要使命。

（三）在促进经济稳定健康发展中的重要使命

当前，扬州这样的三四线城市正面临住房产业结构的深刻转型，房地产去库存压力较大，而房地产市场的平稳健康发展事关全市经济社会发展大局的稳定。近年来，扬州住房公积金贷款需求的快速增长造成流动性紧缺，实践证明了刚需性购房者及改善性购房者在相当长的一个时期内仍是扬州房地产消费的主体。住房公积金在新常态下，以提高缴存职工住房消费能力为着力点、以多渠道增加个人住房融资供给为手段、以有效使用促进房地产去库存为抓手，从住房公积金住房金融的供给侧和需求端共同发力，用好用足公积金，进一步促进全市房地产市场和全市经济社会的平稳发展，正成为其面临的又一新使命。

（四）在推动区域融合发展进程中的重要使命

2014年，江苏省委、省政府决定“在扬州开展跨江融合发展综合改革试点”，扬州迈入了新一轮发展机遇期。扬州人将“人民幸福”确立为跨江融合发展的根本宗旨。“大众创业、万众创新”、“产业升级及人才引进”、“城乡一体化发展”、“公共资源跨区域共享”等发展目标的确立，为住房公积金制度发展带来新的使命。以住房公积金对“大众创业、万众创新”的支持作用，通过政策创新、业务创新来帮助“双创小微”企业建立住房公积金；以完善覆盖“租、购、建、修、住”等住房消费全过程的使用政策，全面落实外来务工人员、农民工等无房职工租房公积金提取；以优化和完善高层次人才的住房公积金特殊缴存使用政策，全力帮助引凤入巢；以加快推行住房公积金异地贷款使用政策，实现住房公积金跨地区共享。这些都是新形势下住房公积金面临的新课题、新使命。

三、住房公积金制度的改革发展方向

当前扬州住房公积金在发展中面临一些突出的矛盾和问题，主要是制度覆盖公平性和普惠性的提升不力。资金供给难以满足使用性需求增长的矛盾日趋凸显，可持续发展面临较大压力。制度定位不清晰，发展方向不明确，运行机制欠科学。解决这些矛盾和问题的关键，在于正确认识住房公积金制度发展面临的新形势和新要求，不断推进住房公积金制度的改革和完善。

（一）明确住房公积金功能定位，明晰其法律地位

众所周知，我国的住房制度经历35年的改革和发展，逐步形成了“以市场化为基础，政府提供最基本的住房保障”的住房供应制度。但是，从当前我国国情来看，仅靠市场化竞争、自主分散决策的方式解决所有家庭的住房问题是不现实的。在市场经济条件下，为了实现“住有所居”的目标，政府要实施一些特殊的政策措施，如采取针对低收入群体的半市场化方式的保障制度、针对困难群体的非市场化保障方式以及针对特困群体的救济方式，以帮助单纯依靠市场解决住房问题有困难的群体。受经济发展水平和政府财政的限制，融资问题是政府实施住房保障面临的最主要难题，住房公积金制度作为我国唯一具有住房消费政策性金融功能的制度，应该进一步明确其功能定位，明晰其法律地位。笔者认为，住房公积金制度定位应以政策性住房金融为主，兼有社会保障的功能。进一步明确其政策性住房金融的职能定位。完善其必要的基础性金融服务功能，改革委托代理关系，转变业务经营模式，释放其投融资功能，通过建立科学、规范、高效的投融资平台，提高行业管理的经济效益和社会效益，以满足职工日益增长的政策性住房金融需求，进一步彰显住房公积金在住房金融体系中的主体地位和作用。进一步明确其住房保障的职能定位、政策目标、保障对象以及实现形式，拓展制度保障范围，促进制度公平公正发展。进一步加强法律约束性，建立健全住房公积金仲裁制度，切实维护职工的合法权益。进一步加大对中低收入家庭的政策倾斜，实现由“普惠”向“普惠”和“特惠”兼顾的转型。

（二）理顺管理体制，逐步提升住房公积金统筹层次

我国住房公积金运行的现行模式和管理体制，在历史上有其内在合理性。但理论上讲，地区割裂体制存在诸多负面作用，如：“资金孤岛”现象严重，资金配置效率低，抗系统风险能力差；由于各地住房公积金管理水平不一，在运行中很多地方不尽如人意；少部分地区住房公积金制度发展存在“弱约束与低覆盖、弱针对性与低公平性，运作管理的非专业性和低效率”的弱势特征。

解决这些问题的关键在于提高住房公积金管理运作的统筹层次。2015年，住建部《住房公积金管理条例（修订送审稿）》的说明中明确提出，有条件的省、自治区人民政府可以实行省级统筹管理，实行省级统筹管理的省、自治区人民政府应当设立住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心，统一管理本行政区域内的住房公积金，并在设区的市（地、州、盟）设立分支机构，根据需要在县（市）设立办事机构。通过实现统一制度、统一决策、统一运作和统一管理，进一步完善决策机制、规范机构设置、增强资金流动、加强风险防范、强化监督检查和提高服务水平。根据近期央行、住建部和财政部公布的《关于完善职工住房公积金账户存款利率形成机制的通知》的精神，新的住房公积金存款利率执行规定是住房公积金利益分配格局的新调整，在大幅提高缴存职工利息收入水平的同时，也将一定程度压缩住房公积金管理机构赖以运转的息差空间，尤其给欠发达地区以及发展不均衡地区住房公积金的管理运作带来严峻挑战，这就更加迫切地需要提高住房公积金管理运作的统筹层次，以实现区域住房公积金事业均衡发展。因此，住房公积金制度发展及管理体制调整的核心内容之一在于逐步提升住房公积金统筹层次，通过改革创新更具效率的住房公积金投资管理组织体系，实现省直管乃至全国统一管理。

实践证明，住房公积金制度推行二十多年来，在我国的经济社会发展中具有不可替代的地位和作用，而随着我国经济社会的发展和住房制度改革的不断推进，住房公积金制度与现实需求的矛盾日益凸显，同时也暴露出其住房保障功能有所弱化，因此，对制度进行重新审视，进一步加以改革和完善，也具有十分重要的现实意义。笔者坚信，通过改革、完善以及行业管理的自我革新，住房公积金制度完全能够消除和摆脱现有的弱势特征，为促进我国经济社会健康稳定发展发挥更为突出的作用。

作者单位：（扬州市住房公积金管理中心宝应分中心）