新城新区开发建设中的问题、对策及思考

文/贾广



新城新区开发建设中的问题、对策及思考

文/贾广

根据上海交大城市科学研究院发布的《我国新城新区研究报告》，广义的新城新区，是指1979年以来，我国各省市在原农村地区设立的、具有独立行政机构及一种或多种功能（工业、商业、居住、社区公共服务和文化娱乐等）的新城市中心。随着我国高铁、轨道交通和高速公路的迅猛发展以及公共配套设施的不断完善，这种广义的新城新区的开发建设力度将日趋增强。

狭义的新城新区，是指1992年以来，我国城市在原中心城区边缘或之外新建的，在行政、经济、社会和文化上相对独立并有较大自主权的综合性城市中心。“狭义”的内涵界定不包含工业园区、大学园区、产业园区、农业生态园区、科技园区、总部经济园区等“功能单一”的“新城市化板块”，是目前具有较为成熟的城市综合服务功能的新城新区。

一、新城新区开发建设中的难点问题

开发建设新城新区是城镇化进程发展到一定阶段的必然产物，对优化城市空间结构、实现城市功能协调、增强城镇综合承载能力、推动城市走向可持续发展具有重要作用。然而，现实中的新城新区开发建设仍然面临诸多问题与挑战。

（一）建设速度超过了城镇综合承载能力

1.从建设速度、建设规模看。2003年至2006年间，全国开发区得到了清理整顿，其数量从6866个锐减至1568个，规划面积从3.86万平方公里锐减至9949平方公里，一定程度上遏制了新城新区建设的乱象。然而，上海交大撰写的《我国新城新区研究报告》披露，截至2011年底，根据广义的统计标准，全国共建有新城新区2957个，根据狭义的统计标准，全国共计建有新城新区545个。近年来，我国涌现出了一股城市新区建设的高潮，12个省会城市规划建设了55个新城新区，156个地级城市中有133个提出建设新区。近几年，新城新区建设突飞猛进。

2.从建设数量、面积分期看。截至2011年底，按广义的统计标准，全国新城新区建设面积高达107288.69平方公里，按狭义的统计标准，全国新城新区建设面积高达68671.52平方公里。其建设规模过大，超过任何发达国家。2000年至今新城新区建设数量占建设总数量、总面积双双超70%，上世纪80年代新城新区占比仅为2%，总面积占比仅为2.5%；90年代新城新区建设数量、面积分别占总量的25%、21.9%；2000年至今为新城新区建设的高潮期，其数量、面积分别占总量的73%、75.6%。其数量之多、面积之大、占比之重，闻所未闻。

3.从规划设计看。盲目求大、求多的“摊大饼”式开发比比皆是。《中国国土资源报》披露，我国新城新区规划可以容纳34亿人口，省会城市平均一个城市规划406个新城新区，每个地级市平均规划建设1.5个新城新区，某西部省会城市竟提出规划建成3个新区、5个新城，其总面积是现有建成区面积的7.8倍。显然，这样的规划让人啼笑皆非。

（二）规划杂乱、发展定位偏差、机构人员交叉重叠

1.从规划来看。一些新城新区规划缺乏科学论证、可行性分析，照搬照套已有的规划模式，人为划定范围区域，造成杂乱泛滥规划、无节制规划开发、粗放建设。有的一个区域内有国家级、省级、市级甚至县、区、镇级各类新区新城，各种产业园区、示范区、先导区、高新区、工业园区等穿插其中，“你中有我”、“我中有你”，相互交叉、相互穿插。

2.从功能定位来看。一些新区、园区尤其是三、四级城市的新区、园区不在新的发展理念、创新模式、新科技、新材料和开发建设质量以及公共设施配套、人居环境上下功夫，而仍然把招商引资看成发展的首要目标，将目标只集中在投资密度高、项目规模大、政策引导强、成果见效快、税收增收多的大企业、大项目上，而忽视了新城新区真正的发展定位目标和宗旨。

3.从机构人员设置看。一些地方仍然采取传统的机构编制方法，管委会内部机构设置大都与区、县、市政府机构设置大同小异，有的设置重叠交叉，造成一些部门如招商局、建设局、规划局、执法局、信访局等部门工作繁忙，人员不足；而管委会下属局、处的局长、副局长、处长、副处长配备比本局、处科员还要多。

（三）违规开发建设重新抬头且日趋严重

1.未批先建。2011年以来，全国掀起了开发建设产业园区、生态园区、专业工业园区、临空产业区、总部经济区等新城新区的高潮，一些地方采用“欺上瞒下”、“阴阳材料”、“夸大理由”等手段，开发建设面积远超上报审批面积，有的则利用本级政府的批准权限，避开土地、规划、开工等必备的开发建设许可手续，大肆扩大，开发建设市级、县级、区级甚至乡镇的工业园区、产业园区、农业示范区的范围和面积。

2.越权审批。这种现象在大学城区、文体场所、医院建设中较为普遍，有的地方用各层级的教育主管部门或体育、卫生主管部门的文件批复替代土地管理部门、规划建设部门的土地、规划、建设等批复文件，致使大学城、文体场所土地空闲、建设容积率低等土地浪费现象严重。

3.以租代征。随着农地流转的开闸，一些地方通过租用农民集体土地实现工业、商业及旅游开发等非农建设，有的则在租用的农地上开发大型休闲、游乐场所及主题公园，有的则打着老年休养场所的名义，开发建设向市场公开出售的“商品住宅”，而更多的是打着同农民合作办“农业种植”的幌子，租用农地几十年，进行商业经营活动。

4.借壳建设。主要有两种形式：一是利用2003年至2006年国家整治开发区被撤销的壳牌，采用各种办法选择合法身份借“壳”生成，继续进行招商引资开发建设；二是借国家近年出台的《文化产业振兴规划》、《关于加快发展旅游业的意见》，以及加快养老机构的发展、农民拆迁房屋进楼房等要求，以文化产业、旅游、养老等产业园区及农民进楼后的文化体育活动场所等众多名目，大拆大建，大搞新城新区的开发建设。

5.人均面积超标。2006年，我国人均建设用地已超过130平方米，超过国家规定的人均上限100平方米，远高于发达国家82.4平方米/人和发展中国家83.3平方米/人的水平。而2006年后，随着一些地方不顾本地区经济发展情况和城市资源承载的实际需要，以“规划超前”、一百年不落后之名大行“圈地运动”之实，可以预测，近三年来我国人均建设用地将可能超过150平方米。

（四）产业集聚弱化、治理约束软化

1.各种“园区”在许多相关或不相关政策方面存在一些重叠、交叉现象，或对某“园区”适用而对某“园区”完全不适用；一些“园区”政策仍然带有明显的时代特征和过渡性、临时性政策设计痕迹；一些政策明显过时但仍然沿用，致使形成了多种经济功能区域并存、多项政策并存、多种形态并存、多种体制机制并存以及多种政策模式设计并存、多种适用边界并存的状况。

2.一些园区管委会具有“政府”与“企业”的双重身份，致使管委会具有比一般地方政府更明晰的财政收益机制。因此，管委会在资源配置上更加倾向于追求短期经济增长的目标，也就容易导致管理理念比较落后、管理视野比较封闭、管理方式相对单一，其行政手段大多依靠土地、房地产开发、税收、补贴等，不可避免带来了配置创新资源能力的薄弱。

3.一些园区不在产业功能定位、产业规划与技术水平、产品的营销市场、与城市功能的结合等方面下功夫，而是热衷于土地规模、园区范围的扩大，以及圈地、选地、填地，在园区发展过程中，不考虑论证园区的背景区域、产业未来规划、产业结构选定、入园产业之间的关联度和合作度，致使园区内产业集聚能力薄弱、功能弱化，加之缺乏与主导性高新技术产业和新兴技术产业相配套的生产服务类产业，最终难以建立专业化的、具集聚功能的分工协作网络，从而无法实现园区与所在区域专业产业化的集聚联动和共同发展。

4.一方面，中央、省、市、区、县几级管理的各级园区纵向治理结构，容易导致资源配置产权地方化，从而形成属地管理的高度授权、财政分权、人力集权，以及注重经济激励和经济增长绩效考核的政治业绩激励；另一方面，一些地方政策通常都会根据本区域经济增长目标进行“选择性执行”，而这种政策设计和政策执行与各种园区所固有的治理结构不一定匹配，为一些园区功能偏离、弱化创造了条件，最终导致园区治理约束软化。

二、规范新城新区开发建设的对策建议

（一）制定法律法规，做好“顶层设计”

一些发达国家对新城新区开发建设都有专门的法律法规、政策规章，以确保新城新区开发有法可依、有规可行、有策可施。而我国虽然开展新城新区建设多年，至今没有一部系统的新城新区建设法律法规。

1.切实转变发展理念，着力在“五个转变”上下功夫：由单纯追求建设速度向更加注重质量与生态转变；由粗放式城市经营向更加注重节约集约发展转变；由同质化竞争向特色优势差异化转变；由硬环境见长向软环境取胜转变；由政府主导向市场引领转变。

2.尽快清理过去几十年颁布实行的有关新城新区开发建设的一些部门政策规章，对与法律法规政策相抵触的，坚决予以废止，对一些没有过时的部门性政策规定，需要结合当前新城新区开发建设和本地区的经济、社会、环境发展的实际，进行与时俱进的修改。

3.统一制定新城新区开发建设法律法规，并制定相应的新城新区开发建设具体管理办法，各省市依据国家法律法规，根据本地区情况，制定相应的实施细则，规范新城新区开发建设各种土地开发行为以及制定问责追究机制，确保新城新区开发建设规范、理性运行。

（二）建立完善节约集约用地先导示范区

1.在明确和界定新城新区广义内涵的基础上，对已经或正在开发建设的各类开发区、园区、工业区、产业区、示范区、先导区等新城新区统一进行摸底排查，按照产业性质类别和国家级、省级、市级、县级等层级进行核实统计，建立台账，确立新城新区名称、用地面积、规划容积率、总建筑面积、四至范围等，为信息化网络管理打下基础。

2.在调查摸底后心中有数的基础上，对各地以非法违规手法占有土地开发建设的新城新区，尤其对县（区）一级各类园区，展开公开透明的“清理清退”行动。对于出现严重违法行为的新城新区，除了要求其“清理清退”后规范开发建设外，还要严格追究其领导责任，坚决刹住新城新区开发建设违规违法用地之风。

3.严格按照国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出的“确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准，以符合土地利用总体规划为前提”规定，科学规范新城新区的开发建设，改革土地利用方式，科学配置土地资源，孵化土地集约利用，把节约、集约用地与新城新区开发建设结合起来，注重提高郊区土地使用率，提高土地利用强度和产出效益，以新城新区建设带动农村现代化和新农村建设，把节约、集约用地与完善新城新区商务、文化、医疗、居住、休闲、娱乐等多元化城市配套功能结合起来，“以产兴城”、“以城促产”。

（三）合理确定目标和功能布局，科学编制规划体系

落实中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划管理工作的若干意见》中提出的“新建住宅要推广街区制”精神，开发打造建设分布合理、综合规划，满足不同工作岗位、不同收入层次、不同道路等级、不同商业场所的建筑群体和先进、规范的街区群落。

1.新城新区的建立和发展必须具备立足本地实际和具有比较优势、差异竞争优势以及人力资源等个性特征，在掌握个性、共性特征的基础上，立足本地实际，充分发挥本地的比较优势和差异竞争优势的作用，科学编制新城新区开发建设规划体系。

2.对新城新区的环境、历史、边际、空间特征等宏观因素进行调研，依据本地资源 赋和区位特征以及独特的发展规律，统一科学合理规划新城新区功能定位、空间结构、土地范围、功能分区和产业体系。在规划设计上确定特色龙头产业，把产业集聚区规划建设纳入新城新区整体开发建设序列，坚持在规划理念思路上一起谋划、在规模措施上一起推进、在规划的改革上一起担当、在规划效果上一起体现，最终在规划中科学确立包括空间结构、经济产业结构、文化延续性、自然景观等在内的社会、经济、文化多元复合，有序实现新城新区更新的目标体系。

3.将居住、工作、学习和日用商业融为一体，打造分布合理科学、综合规划的建筑群体，街道和街块的设计上，以通达性、安全性、方便性提升“小尺度”街块的街区活力和街区沿线的土地价值。

三、新城新区开发建设中的几点思考

（一）让服务产业与新城新区建设发展相互融合相互支撑

有城就有人，有人就有城，而产业是聚集人口的载体。如何让现代服务产业与新城新区建设发展相互融合、相互支撑、相互发展，持续高效激发新城新区的发展活力，是新城新区建设管理者们一直探索研究的课题。

（二）合理分配资源，节约集约用地

目前我国新城新区开发建设土地利用粗放，新城新区设计规模庞大，实际运行窄小，“土地城镇化”远远快于人口城镇化。因此，需要循序渐进、因地制宜、因情而宜，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的调控作用，打破传统的政府主导式资源配置方式，实现资源配置方式由政府主导向市场主导转变，提高资源配置的效率性与可选择性。建立依托全球信息网络的资源配置体系，是新城新区开发建设首先要考虑的问题。

（三）发挥区域性潜在优势

在新城新区开发建设日趋规范和区域竞争格局已经变化的大背景下，在逐渐失去政策性、区位性优势，特别是在区域比较优势、差异竞争优势逐渐淡化的情况下，如何将区域性分散的、单一的、不明显的潜在优势或可利用的现实优势整合、聚合、放大，是新城新区开发建设不可回避的问题。

（四）体现合理化、规范化、人性化人口密度

据报载，至2009年，我国在高楼中的集合住宅平均达到89.3%，而美国集合住宅平均只有74.2%，日本仅有8.8%。同时，我国城市在住宅的规划安排上也十分密集，如上海黄浦区4.28万人/平方公里，广州越秀区3万人/平方公里。2010年中国住宅占地在城市中所占比重，全国平均为30.5%，北京为28.4%，天津为27.2%，均远低于日本东京的49.1%。因此，在新城新区开发建设中，如何向居住让地，如何有效降低人口密度、改善人民生活和缓解交通拥堵压力、降低城市各种风险，以及如何结合其城市化和人口增长的现实需要探索科学的建设模式，是新城新区开发建设必须解决的问题。

（五）推进行政管理体制、人员配置的创新改革

目前，我国各种园区、开发区等行政管理体制基本都是“管委会”主导型管理体制模式，存在管理理念视野比较封闭、管理方式相对单一、机构相对重叠、人员比较臃肿等弊端。因此，创新管理理念、精简人员机构，特别是减少领导干部配置，构建科学、合理、精干、高效的行政管理机构和体制，以强有力的政策支持和更加开放的创新环境，增强新城新区的吸引力、竞争力、影响力和新城新区居民的舒适度、幸福度、安全度，是新城新区开发建设必须重视的问题。

（六）在新城新区建设中推行“街区制”

在新城新区建设中，如何把居住、工作、学习、就医和日用商业融为一体，更多地转向行人的通达性、舒适性、方便性、安全性、人性化以及更加强力地激发街区活力和体现土地价值的“小尺度”街块，是新城新区建设的决策者、建设者们首要考虑的问题。

作者单位：（大连房地产经济学学会）