出让土地批后监管机制优化探索

文/姚礼豪



出让土地批后监管机制优化探索

文/姚礼豪

土地出让合同汇总了地块建设及后续利用的具体条件和标准，能够确保土地依法、合规开发，实现国土资源效益最大化。因此，监督和管理合同履约情况，对各类违约行为做到及时发现、及时纠正，从而提高用地效率，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、批后监管实施问题和原因分析

所谓“土地出让批后监管”（可简称为“批后监管”或“合同监管”），是指对土地出让合同约定履约事项进行监督和管理。上海的批后监管工作主要在“三级三查”业务框架下展开，即对2007年以后以招（标）、拍（卖）、挂（牌）和协议等方式出让的项目签约后的土地款缴付、使用权交付、地块开工、竣工等阶段履约情况进行监管，主要分为“市级”、“区（县）级”和“乡镇级”三个层面：市级层面主要是指导监管主体开展批后监管工作，制定工作标准和规范，汇总分析监管结果，以及抽查区县监管项目的履约情况；区（县）级是具体监管工作的承担层级，主要是指导乡镇级的监管工作，此外还需上报缴款情况，办理土地使用权交付手续、核查乡镇批后监管项目等工作；乡镇级负责的是对监管项目的现场巡查，以确认项目的各类建设状态。上海的“土地出让批后监管”工作有成绩，但也存在不少问题。

（一）暴露的问题

1. 监管覆盖不够全面。当前只有土地管理部门一家主导并参与批后监管工作，以致管理主要集中于用地相关的条款，且尚停留在表象和程序层面的履约监管，由于其他职能部门参与的缺失，使得对其他类别项目的落实重点无法给予实质的管理。此外，目前也无法在地块的权益流转方面形成有效管控，留下了较大的管理“真空区”，存在一定的投机性“隐患”，难以保证当初约定的合同条款在整个用地周期都能得到切实履行。

2. 监管针对性缺乏。出让单位对各类地块均有着差异化的效益预期，如：工业项目关注点在于后续的投产、投资、达产情况及环境、税收等经济环境指标；住宅项目关注住房产品与合同要求的建设标准及中小套型、保障房、全装修、装配式比例是否相符；商办类项目更关注运营模式、功能业态、产权持有等方面。当前对于上述三类地块，还是从出让金缴付，使用权交付，项目开、竣工等几个时点予以监管，欠缺对于项目实质需关注对象的监管“针对性”，各类地块利用周期中的“核心内容”几乎未能被触及，期望建立监管机制，来保障前期出让诉求。

3. 违约处置规范缺失。当前，通过监管发现不少违约现象，如逾期办理交地手续、逾期开工或竣工等，对此监管单位通常只能以通知、提醒、警报、约谈等形式予以督促，由于缺乏进一步处置的规范和机制，通常会因没有跟进的处理或责罚而不了了之，“监而不管”逐渐成了常态，“批后监管”更是流于形式，严重削弱了土地出让合同本身的严肃性。

4. 出让人主体地位和作用没有突显。受益于土地出让金收入，出让人往往对于出让土地相关工作非常重视。但地块要实现预期的各项效益，时间相对“漫长”，由于工作业绩不能得到立竿见影的展现，对于保障地块按约开发建设及利用的监管工作积极性通常不会太高，这种“重审批，轻管理”的现象已是屡见不鲜。根据国家及本市的各类工作规范或规定，批后监管工作主体和具体工作开展部门确应为区县出让人，而市级主管部门承担的只是业务指导职责，并无管理上的职权，这导致了“应管的人不愿管，愿管的人管不了”的怪象。

（二）问题成因分析

1. 主管部门角色错位。政府主管部门在监管过程中的角色定位存在偏差，通常以“缺位”和“越位”两种现象表现出来。“缺位”可归结为政府部门对其自身职能理解上的不到位，导致监管过程的“缺位”。譬如前文所述的“重审批，轻管理”现象，即由某些职能部门未能对其在土地开发利用过程中的职责有清晰认识，只在意出让金收益，而未能看到土地资源在社会经济发展过程所带来的可持续利益所导致。

政府主管部门的“越位”，主要是指主管部门管得过多，干扰和搅乱正常的市场秩序。土地出让合同对交易双方的用地行为起到规范和制衡作用，一旦有外力介入，就极易打破其间的平衡，对市场的公平公正产生负面影响。以某住宅地块为例：其签约后以“突发财务状况”为由，拖延支付出让款项，对此，土地主管部门非但未按约于“逾期未缴款满60日”后解除出让合同，收回国有建设用地使用权，反而调整了合同条款，延后缴款时间，同时一并延后项目开、竣工时间，与出让阶段的项目建设要求和进度大相径庭。此举虽然展现出政府部门对受让人的服务态度，但是对以原先开发建设进度为交易条件的竞买人，显然不甚公平。试想，若将此举变成常态，出让合同的调整便会极为随意，其严肃性会大打折扣，同时竞买人也会产生“先拿到地，做不下去再改合同”的意识，这将极大破坏市场秩序，按约开发地块也会成为空谈。

2. 制度自身缺陷。订立出让合同及开展监管的初衷，都是旨在对出让双方用地全过程的行为进行规范和管控，故“批后监管”就应对整个土地开发利用进行监管，其中项目利用阶段的状态是否达到合同约定的各项要求，最能展现土地利用和管理水平，这是监管工作的核心和重点。但是，现今的监管主要集中在项目的缴款、交地、开工和竣工等环节的履约情况，尚无法对项目竣工后的利用阶段形成有效监管，出现了管理的真空和盲区，无法体现监管工作的核心价值和实际意义。

3. 机制落实不到位。从制度设计的初衷来讲，对监管中所发现问题的处置是整个工作的出发点和落脚点，但是在监管过程中发现的违约情况，鉴于监管机制层级设计和各部门职责分工等原因，市级管理部门纵然能第一时间了解并掌握情况和信息，限于没有处置权限，也只能督促出让单位按合同约定进行处置。然而出让人的管理热情通常不高，很少会按约向受让人追究违约责任。长此以往，通过监管这一手段来提升土地利用效率的期望将落空。

二、批后监管制度的完善措施

（一）完善监管体系

构建一个由合同相关职能部门协同参与的“联合监管”工作体系，对于合同中的各类管理要求，按照“谁提出，谁负责，谁监管”的原则进行后续监管，同时配以项目后评估和退出机制，具体如下：

1. 构建“联合监管”工作体系。在土地出让阶段，各区县均成立由规划、土地、住房、建设、产业、经济、环保等部门组成，协调处理出让过程中各项事务的部门，即所谓的“招拍挂办公室”（以下简称“招拍办”）。鉴于当前监管工作所暴露出的问题，提议可将“招拍办”这一形式和其所发挥的作用延伸至后续监管阶段，进一步扩大其业务覆盖范围，同时使其强大的业务居间综合协调能力持续予以展现。

通过对出让合同中的各类建设条款的归类，明确以下项目的建设要求和条款的监管时点、监管方式、监管标准及违约处置规定：规土建设类，出让金缴付时间、交地时间、开竣工时间、规划用途、使用年限、地上地下建筑面积、地上建筑密度、权属流转限定等；住房管理类，保障房配比、中小套型配比及面积、全装修配比、装配式建筑配比等；产业经济类，固定资产投资总额、投达产要求、项目功能、业态、运营、持有要求等情况；环境保护类，土壤水资源调查、绿色建筑星级标准、单位能源消耗量、污染物排放指标等。

在明确上述规定后，由“招拍办”以“任务清单”（罗列各类建设要求是否达标）形式派发至对应主管部门，并督促其按合同约定履行监管职责，以此整合各职能部门间的监管力量，形成良性互动，从而为构建一个相对完善的“批后监管”工作体系打下业务基础。同时，为了保障该体系的持续有效运行，“招拍办”也可通过定期公布各成员部门监管工作成效来实现对其履职情况的评价。

2. 建立用地后评估和项目退出机制。为了改变当前“重审批，轻管理”的工作局面，建议在建立“联合监管体系”基础上，贯彻“全生命、全要素”管理的指导思想，将管理深入至土地利用的各个阶段。职能部门可根据监管“任务清单”进一步进行分解、细化和延展，建立起相应的考评标准或评价体系，如除上述基本履约指标外还可有项目产生的经济效益、社会效益、环境友好程度等，用以评估地块履约情况和利用水平，从而初步形成出让地块利用与履约后评估机制。

在后评估的基础上，出让单位可依据评估情况，对一些用地集约节约程度较差、合同履行情况也不甚理想的地块予以干预、辅导或协调处置，直至受让人退出，这就是所谓的“退出机制”。如在既有的后评估体系下，可以“年”为评价周期：对于第一年评估较差的项目受让人，可适当给予预警，要求其查找分析问题原因，有针对性地改变土地利用现状，若涉及违约，还需承担违约责任；对于次年评估结果仍不理想的项目，可提议受让人借助有较强实力的合作伙伴，或直接寻找更合适的“接盘人”的形式，来提升履约和用地水平，但该阶段主导权仍属于受让人；对于连续三年被“差评”的项目，出让人可建议直接启动“收地程序”，即可与原用地单位协议解除出让合同，并适当予以补偿，择机再出让；对于不愿协商解决但违约行为较多的地块，可按约或借助司法途径进行“收地”操作。“退出机制”的建立，为批后监管工作探寻到了落脚点，对低效用地现象可以做到及时发现、及时处置，进一步体现了监管的工作意义。

（二）优化监管机制

从制度建设入手，主要针对不同用途、不同类别的项目，对形成差别化监管提出一些优化和改进的建议。

1.住宅类用地。住宅类地块，鉴于其项目投资总量均较大，且各类出让条件、建设要求、利用标准的设置等均较公开、透明，外加主要以竞价方式确定竞得人，基本可以 选出较为合适的受让人。该类项目建成后的产品形态是否符合出让预期，预计的社会效应能否实现，应该是监管的重点，同时如项目的保障房比例、中小套型比例、全装修比例是否达标，也应该予以主要关注。此外，由于房屋住宅入市销售前，住房管理部门就有自身审核审批制度，故对于住宅项目，规土部门的监管虽难以触及，但可会同后续的管控，与住房管理部门协同合作，以建立为该类项目“度身定制”的批后监管机制。

2.商办类用地。商办类用地的监管重点大多集中于后续运营管理、权属持有等方面，其他建设要求基本可通过综合验收进行管控。因此可以结合合同条款约定，对监管内容进行分类分析后拟定监管机制。对于出让单位前期开展过的招商项目，为尊重其招商成果，建议通过“复合式”出让的方式进行交易，以确定较为理想的受让人。同时，对该类项目，建议设定较高的自持比例和年限，鼓励受让人做出质量较高的作品，提升地块的整体利用品质，同时应对权属流转方面加以较严格的管控。而招商意愿不甚强烈的项目，与住宅项目相仿，可通过市场化程度较高的方式进行出让，只需依据合同约定，结合全生命管理要求，按通常监管强度予以管控即可。

3.产业项目用地。产业项目用地，即通常所说的工业用地，由于目前本市多采用“带产业项目（即方案）”的形式出让，故相关的产业类型、建设方案等均已明确，同时对投达产等经济产业指标也均有明确要求，这就使得工业用地等交易市场化水平整体偏低。因此，为了确保合同中的各项用地条件得到有效落实，就需要建立完善的监管举措，以“全生命”+“清单式”的形式将监管下沉至开竣工、投产、投资、达产、权益流转等各个节点，并配以后评估机制，为履约竖立起坚实屏障。

三、结语

为了应对当前资源环境的“紧约束”挑战，需要在控制用地规模的前提下，提升土地利用质量和集约节约用地水平。而作为提升用地效率和质量的重要方法和手段的出让合同“批后监管”制度，由于受制于参与者的“定位偏差”和机制构建的“先天不足”，仍在“形式化”监管状态徘徊，尚未达到预期效果。因此，上述举措是否能够改变目前的“监管困局”，还有待观察和验证，并需不断摸索出“破局之路”。

作者单位：（上海市土地交易事务中心）