国企改革中国有资产流失问题与防范

刘健 万嘉旭

十一届三中全会后，中央作出了改革开放的重大决策，对内改革，对外开放。国有企业改革是改革的重要内容，国有企业改革给企业发展带来了活力并提高了效益，改变了过去统得过多，统得过死的局面，但是，改革过程中也存在很多问题，其中国有资产流失问题就是非常突出的问题，这个问题随着国企改革的发展而呈现出不同的状况。十八届三中全会提出深化国企改革以及发展混合所有制经济，但是，在新形势下也要做好国有资产流失防范。为此2015年11月，国家颁布了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，为保护国有资产给出了指导意见。

一、国有资产流失界定

如何界定国有资产流失，是研究国有资产流失问题的前提。徐传谌，孟繁颖（2007）和年志远（2012）认为国有资产流失是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生的国有收益转化为非国有产权、非国有资产权益和非国有收益或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失，而且不包括由客观、不以人的意志为转移的国有资产贬值。但，赵一锦（1999）对国有资产流失的界定不仅包括以上这一层面，还包括国有资产没有得到补偿或补偿不足的情况下，而被非国有性质的产权主体占有或控制的事实这一层面。同时，徐传谌，孟繁颖和年志远还给出了界定的依据：一是流向的特定性，指国有资产流向非国有产权主体；二是权益的被侵占性。

二、关于国有资产流失途径研究

理清国有资产流失的途径和渠道，为防止和解决国有资产流失指明了方向。根据各学者的研究成果，大致可以把流失途径分为：国有资产经营过程中的国有资产流失、改制过程中的国有资产流失、国有资产退出中的国有资产流失。

1.经营过程中的国有资产流失。对于经营中的国有资产流失，范必（1996）、赵一锦（1999）和年志远（2012）把国有资产分类，逐一阐述每类资产在经营中的流失途径。第一，固定资产的流失。表现形式有：一是，固定资产过度建设，未能充分利用固定资产创造效益，导致固定资产的闲置和增加折旧准备，造成资金的占用和浪费。二是，固定资产在保管中责任不明确，管理混乱，导致流失严重。三是，固定资产更换频繁，未达到使用年限，随意更换，造成国有资产浪费和流失。第二，金融性资产的流失。年志远和范必对此进行了详细解释。主要原因有两个，一方面是银行自身原因造成的，银行自身管理混乱，权责不明，缺乏经营意识等。另一方面是债务人造成的，债务人通过破产、合资参股等逃避银行债务。第三，资源性资产流失。年志远从资源性资产的分类说明其是国有资产不可分割的一部分，赵一锦揭示了行政权干预导致资源型资产流失。范必主要從资源性资产在开采中的粗放浪费以及使用中的低效率说明了国有资产流失。第四，无形资产流失。

中外合资、产权交易以及国有股运营中的国有资产流失。中外合资中国有资产没能以合理的价格入股并且占到应有的股份以及产权交易中由于产权制度不规范而导致国有资产不能以合理的价格出售，从而造成的国有资产流失，范必（1996）对此作出了详细的研究。王振江、李静（2000）认为由于存在流通股和非流通股的差别，使得两者之间同股不同权，即国家股不送配股， 只对其他股送配股；分红派息时， 企业股、职工股保息又分红， 国家股则少分或不分红；对所有股东不分红， 只进行配股；国有股流通上市的限制造成国有股权益受损。这些权利的不同导致国有资产权益没得到合理保障，进而间接导致国有资产流失。

管理不善造成的国有资产流失。主要表现为私设“小金库”，搞账外账，私吞国有资产。

罗飞（2012）从实证分析的角度说明了“小金库”资产的流向，从侧面反映出国企内部规章制度不完善，同时也说明内部激励不够。年志远（2012）认为是国企中成立的一些服务性的社会团体，后来逐渐演变成企业领导私吞国有资产的“小金库”。

跨国并购中的国有资产流失。谢皓，任文烨（2012）通过曲线型MBO视角研究指出这是一种新兴的比较隐蔽的国有资产流失方式，通过海外并购的方式间接把国有资产转移到管理层名下。杨波（2013）认为海外并购中的国有资产流失包括以下几种形式：对海外上市公司收购普遍高溢价，对海外非上市公司收购信息很不透明，前期海外并购损失巨大，未来海外并购损失难以预料。所以，在看到海外并购繁荣景象的同时，也要看到背后潜在的风险。

混合所有制经济中的国有资产流失。从十六届三中全会明确提出发展混合所有制经济到十八届三中全会提出把混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式，可见国家努力发挥市场因素在国企发展中的作用，混合所有制分为两种形式，一种是国有资产注入私有资产，另一种是私有资产注入国有资产。在国有资产估价入股私有资产的时候容易出现国有资产流失，国有资产低估或不估都会造成国有资产流失。

偷漏税造成国有资产流失，赵一锦（1999）指出由于我国税收减免、优惠多，征管力度不强，纳税意识比较差，所以，导致偷漏税比较严重。

2.改制中的国有资产流失。国有企业改制是国有资产流失比较严重的时期，石晶（2005）认为改制中国有资产流失表现在改制操作不公开、不透明，资产评估不规范，借改制之机逃避债务以及在企业重组中损公肥私这四个方面。彭捷，区慧莹（2006）对改制中的MBO模式进行了重点分析，重点说明了由于存在股权分置，导致国有股和国有法人股不能按照市场价格确定其价格，所以在收购中存在很多问题，例如，石晶文章中提到的操作不公开、不透明，容易出现暗箱操作，造成国有资产流失。邵学峰，孟繁颖（2007）认为改制中存在三种形式导致国有资产流失，一是“ 蛇吞象”，二是合并报表，三是虚假评估， 低估贱卖。其实这三种形式在管理层收购中表现的非常彻底，由于企业法定代表人和高管对公司情况最了解，具有“内部人”的信息优势，所以在管理层收购中极易出现“蛇吞象”、合并报表把资产做少以及在国有资产评估中进行暗箱操作降低评估价格，从而降低收购成本，结果也导致了国有资产的大量流失。

3.国有资产退出中的流失。国有资产的退出主要是指国有资产的出售或转让。高德步，吕致文（2005）根据国有资产出售的途径对国有资产流失进行了分类。主要包含五个方面：第一种，证券市场（存在非流通股）。第二种，产权交易市场竞价退出模式。第三种，协议转让模式。第四种，MBO和員工持股模式。第五种，公开拍卖。这五种途径各自存在漏洞，中国当时的证券市场不是很完善，而且存在股权分置，所以，通过证券市场退出国有资产并不能使国有资产获得合理的价格。产权交易市场由于发育不成熟、法律制度存在空白，所以也不是很好的退出途径。协议转让和MBO收购极易出现暗箱操作，寻租等行为。公开拍卖由于当时的信息传播渠道不畅通，很难把拍卖信息传播出去，所以，不能形成很好的竞拍，以合理的价格出售国有资产。

三、防范措施研究

关于如何解决国有资产流失问题，一直是学术界热论的话题和研究重点。通过以上流失形式和原因的梳理，可以看出不论是所有权主体缺位、产权不明确、资产评估不规范、政府干预过多还是法律不健全，这些都可以归纳为制度不健全。由于制度不健全，使得企业发展中存在漏洞，才会导致国有资产流失。科斯指出，只要财产是明确的，并且其交易成本为零或者很小，则无论在开始时产权赋予谁，市场均衡最终结果都是有效率的。所以，明确产权有利于预防国有资产流失和提高其使用效率。所以，营造良好的国企发展中的内外部制度条件是预防国有资产流失的必由之路。

1.完善国有企业内部制度。关于解决所有者主体缺位和产权不明晰问题，赵一锦（1999）主张建立完善的国有资产管理结构，例如设置国有资产管理委员会，来代表国家作为所有国有资产的所有者主体，从而解决产权主体缺失和不明确的问题。同时，徐传谌，孟繁颖（2007）、邵学峰，孟繁颖（2007）主张“分权”和建立现代企业制度来解决产权不明的问题，例如，产权制度为先导，构造政企分离的制度性条件，调整所有权结构，对所有权职能进行必要的分解以及现代企业制度的建立来规范国企中的委托代理问题。同时，曹红柳，胡刚主张加强国有企业的内部监督机制建设，例如加快推进国有企业主辅分离有助于实现市场监控，加强国企党建和党风廉政建设有助于实现经营者自我监控，加强职工民主管理意识有助于实现群众监控。

2.建立健全企业运营外部环境。应建立健全相关法律法规和规章，做到有法可依，有理可循，违法必究，执法必严。本文在分析国有资产流失的原因时，里面涉及的产权交易市场问题和国有资产价值评估问题，例如，国有资产通过产权交易市场不能合理定价，管理层收购、海外并购以及混合所有制经济中国有资产价格不能通过评估机构合理评估问题。这些问题主要是没有严格的法律法规和规章的严格约束，所以，极易出现软约束，造成资产流失。所以，赵一锦（1999）建议建立和完善国有资产法律体系，而刘江霞（2009）更是用整篇文章来强调相关法律建设的重要性和必要性。徐传谌，孟繁颖（2007）也指出相关法律法规建设落后，应适时完善相关法律法规，同时他们指出资本市场和经理人市场缺乏完善的治理机制，资本市场中的证券市场和资产评估市场缺乏客观的评估标准，没有形成透明公正的运营机制。

通过对以上学者研究成果的梳理，可以看出国有企业在改革和运营中存在自身的问题，但是，不可否认国企改革对经济发展具有积极推动作用，许召元、张文（2015）通过数据的比较分析，得出国企改革可以从多个方面提振经济增速。而且国有经济是公有制经济的组成部分，即社会主义市场经济的组成部分，国有经济改革对社会主义市场经济的影响深远，同时对发挥市场经济的作用具有积极地推动作用。所以，不论是经济层面的意义还是国家层面的意义都要求国企改革，虽然改革进程中存在一些问题，但不能否定改革的重大意义和作用。对学术界关于国有资产流失问题的梳理，有利于推进国企改革的顺利进行，减少改革中不必要的阻力。

（作者单位：中南财经政法大学）