新常态下新型城镇化的理论逻辑与路径选择

李天芳

摘要：随着我国经济发展进入“新常态”阶段，城镇化也从传统数量扩张逐步转向质量提升阶段，如何使城镇化主动适应新常态，对于准确把握城镇化发展的阶段性特征，推动新型城镇化健康发展具有重要意义。在经济增长发生转折性变化的大背景下，以“人的城镇化”为核心的新型城镇化应具有新的发展理念和发展思路，应扩大民生和公共基础设施投资，切实提升人的生存、生活和发展质量，强化城镇化发展的产业支撑，深化制度改革，增强新型城镇化发展动力，从而推动“新常态”时期我国经济健康发展。

关键词：新常态；城镇化；逻辑；路径

中图分类号：F299 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）06-0001-03

一、对城镇化的基本属性和动力的一般认识

（一）城镇化的基本属性

城镇化（Urbanization）也称“城市化”“都市化”，其历史最早可以追溯到一万多年前的中东地区。从经济学的角度来看，城镇化是农村生产要素不断向城市迁移与聚集的历史过程，也是经济发展空间重新布局和调整的过程。作为一种综合性的社会经济活动，城镇化具有两个方面的性质。从自然属性上讲，城镇化是生产力和社会分工发展到一定阶段的必然产物，城镇化进程本身是一个自然历史过程，具有客观规律性。从社会属性上讲，任何城镇化都是在一定生产关系和社会制度中进行的，它必然要体现一定社会的生产关系，并为实现特定社会阶级利益和目标服务。因此，在不同社会经济制度下，体现生产力和社会分工发展要求的城镇化驱动力量、发展模式、发展路径有其共同特征和一般规律，但由于社会主导生产资料所有制的性质不同，决定了不同性质国家城镇化的价值理念、资源配置机制、分配方式和道路模式不同，最终实现的目标也不同。

（二）城镇化的动力

从城镇化的动力来看，农业生产力的不断提高是城镇化的原生动力，早期的城市都诞生在农业发达的地区。现代意义上的城镇化则是人类社会发展到工业化阶段的产物。18世纪工业革命导致大机器工业逐步取代了传统手工业，这种社会生产方式的变革推动非农产业不断向城镇集聚，农村人口持续向城镇转移，城市的数量不断增加，范围逐步扩大，功能日益拓展，最终形成不同类型的工业城市。对资本主义工业城市的产生、作用及其本质问题，马克思主义经典作家从历史唯物主义的角度进行了深入剖析。

恩格斯在考察英国工业无产阶级状况时，详细论述了大工业如何通过人口的集中，形成村镇，村镇变成小城市，小城市变成大城市的历史过程。马克思则从生产力与生产关系的矛盾运动中揭示了资本主义工业城市的产生过程，并深刻阐述了产业革命后机器大工业在城市化过程中的重要作用，他认为大工业“它建立了现代的大工业城市……它们的出现如雨后春笋……来代替自然形成的城市。凡是它渗入的地方，它就破坏手工业和工业的一切旧阶段。它使城市最终战胜了乡村。”[1]“工业化和城市化是密切联系在一起的，如果不能实现由农业社会到城市社会的转变，工业就会因为脱离城市而减弱发展动力。”[2]可见，资本主义城镇化是资本主义工业化生产发展的客观需要和必然产物。资本主义工业城市在聚集资本主义生产发展所需的资本和各种生产要素的同时，它以其先进的生产力和更高生产效率，不断摧毁旧的生产方式和组织形式，建立起与资本主义工业化发展要求相一致的城市形态，为维持和延续资本主义生产方式提供物质空间载体。

然而，由于资本主义工业城市不仅是资本主义生产力发展的产物，也是资本主义生产关系的产物，更是资本主义生产关系的再生产者，因此，资本主义城镇化不可能以人的自由全面发展和人类解放为目标，而必然是以满足资本家最大限度地获取剩余价值为基本取向和终极目标。资本主义的城镇化无法克服资本主义体系本身固有的基本矛盾，从而决定了资本主义城镇化不能从根本上解决因过度积累而引发的经济危机，更不能从根本上改变资本主义必然为社会主义所取代的历史命运。

二、中国特色新型城镇化的理论内涵

自1984年中国第一次提出发展小城镇战略以来，我国的城镇化经过三十多年的探索和实践，已经从初期的恢复阶段进入加速发展阶段，城镇化发展的重心也从规模扩张逐渐转向质量提升阶段。当前，由于经济增速放缓，投资规模下降，消费需求不足，新常态下的城镇化面临前所未有的问题和挑战。在这一背景下，需要进一步深化认识新型城镇化的科学内涵，准确把握城镇化转型的发展方向和趋势，使新型城镇化更加符合中国国情，体现中国特色。

（一）人的城镇化是新型城镇化的核心内容

传统城镇化是以片面追求城市人口比例增加、规模扩大和空间扩张为主要特征的城镇化，核心是“物”的城镇化。在改革开放初期，传统城镇化在推动国民经济增长、改善基础设施、提高公共服务水平和城乡居民生活水平发挥了重要作用，但也不可避免地带来了产业升级缓慢、资源环境恶化、城乡差距拉大、社会矛盾增多等一系列问题。新型城镇化是对我国传统城镇化的扬弃，它以人的现实需求为出发点，以提高人的生活水平和生活质量为落脚点，坚持以人为本，关注民生民利，注重保障、改善和提高民生。因此，对于新型城镇化的评价不能简单地以人口城镇化率等数量性指标来衡量，而是要围绕人的生存、生活和发展问题，综合考虑人民生活质量、教育卫生、社会保障、基础设施、生态环境、公共服务等反映人民生活发展水平的质量性指标。过去依靠圈占土地，以土地换项目推进城镇化的模式将难以为继，只有转变观念，立足人的城镇化需要，彻底改变“要地不要人”的病态格局，解决好农业转移人口市民化问题，让新进入城镇的农业人口享有与城镇居民同等的权益，才能真正激发城镇化的内生动力，不断释放城镇化红利，实现城镇化可持续发展。

（二）五化同步、协调发展是新型城镇化的价值目标

与传统城镇化不同，新型城镇化遵循“以城带乡、城乡一体”的发展思路，更加注重中小城市和小城镇协调发展，更加强调城镇化和新农村建设协调推进，并通过一系列改革，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，缩小城乡收入差距，促进城乡协调发展。另一方面，新型城镇化还强调与新型工业化、信息化、农业现代化和绿色化同步协调发展，强调城镇化与工业化的良性互动以及城镇化与农业现代化的相互协调。现代城镇是工业化的产物，没有工业化就没有现代意义上的城镇化，在经济发展的一定阶段，工业化水平的高低决定了城镇化水平的高低。同时，城镇作为工业化发展的空间载体，其集聚效应和规模效应不仅为工业化发展所必须的劳动、资本、技术等生产要素，也为产业集群和工业转型升级创造了条件。这种互促共生关系，客观上要求工业化和城镇化协调发展。在我国城镇化发展过程中，城镇化与工业化发展并不协调，城镇化滞后于工业化。在一些城镇化发展较快的地区，由于城市配套基础设施不完善、社会公共服务体系不健全，导致城市交通拥挤、房价高涨、资源环境问题突出，出现产业空心化现象，居民生活质量满意度相对较低。新型城镇化以新型工业化为基本动力，通过城乡互动、工农互促，带动城镇化与工业化同步协调发展。

（三）优秀文化传承与创新是新型城镇化的灵魂

城市是文化的容器，文化是城市的灵魂。在农业人口向城镇转移和村庄发展为城镇的过程中，始终存在着乡村文化与城市文化、本土文化与外来文化、传统文化与现代文化的矛盾和冲突。在城镇化和工业化的持续推进中，城市文化不断解构着传统乡村文化的秩序价值，[3]一些具有地域特色和民族特点的本土文化或遭遇大众文化的侵袭而趋于消解，或受商业文化影响而被剪裁、滥用，传统文化在很长一段时期被当作现代文化的对立面而屡遭批判。然而，从世界城市文化发展的规律看，优秀的乡村文化、本土文化和传统文化都是城市文化发展的重要根基，离开了前者的支撑，现代城市文明就会失去发展的动力和源泉，形成千城一面、产业同构、文化同质的怪像。新型城镇化改变了传统城镇化对乡村文化、原生态文化和传统文化的排斥和疏离态度，它遵循社会进步和文化发展的规律，坚持“取其精华、去其糟粕，古为今用、推陈出新”的原则，注重推动乡村文化、本土文化和传统文化与城市文化、外来文化和现代文化的交流、交融。通过多样文化的碰触和交融，优秀传统文化得以弘扬，民族文化风格得以延续、地方特色文化得以传承，未来的城市将是“望得见山水”“记得住乡愁”，充满丰富文化内涵和人文历史关怀的、具有现代元素的绿色、智慧、人文新城。

三、新常态下中国特色新型城镇化的发展重点与路径

随着我国经济发展进入新常态，政府加强了对城镇化的顶层设计和总体规划，注重对城镇化发展进程的调控和管理，反映在中央重大的经济工作会议中，稳妥有序、提升质量成为新时期推进城镇化发展的基本取向。结合我国具体的国情和国外城镇化经验，应着重从以下几个方面推进新型城镇化健康发展。

（一）以改善民生为重点，增加社会公共投资，尤其是要扩大消费性投资

新型城镇化的核心是人，决定了提高新型城镇化质量必须以提升人的生活水平和生活质量为中心。我国过去城镇化的路径以土地扩张为标志，强调城市人口数量的增长和规模的增加，忽视了城镇化的质量和效益，致使城市基础设施和社会服务设施建设滞后、城市功能不健全、城市管理薄弱、环境污染问题严重，因而被看作是一种“伪城镇化”或“半城镇化”。新型城镇化必须彻底转变“见物不见人”的狭隘观念，树立“人的城镇化”与“物的城镇化”协调发展的观念，针对“人的城镇化”滞后于“土地城镇化”现实问题，加快“人的城镇化”进程。“人的城镇化”包含着丰富的内涵，从社会主义生产目的和城乡居民全面发展的需求看，最大限度地满足城乡居民在教育、文化、医疗、居住、交通、通讯、体育和娱乐等方面的需求是我国新型城镇化的基本内涵。[4]长期以来，由于我国在解决教育、医疗、交通、文化等方面投资严重不足，导致有效供给不足，消费需求对经济增长的贡献率偏低。因此，新型城镇化必须进一步增加与城乡居民生活质量、生活水平紧密相关的基础设施投资、保障性住房投资以及各种服务业投资，通过投资增加供给，刺激消费，扩大需求，从而带动消费结构升级，推动中国经济增长逐步从主要依靠投资和出口拉动过渡到依靠消费、投资和出口协调拉动，最终实现经济持续健康发展，社会和谐稳定，人民生活幸福的全面小康社会建设目标。

当前，由于经济增速趋缓，投资增速持续下降，资金来源问题成为增加消费性投资的主要瓶颈。根据测算，新型城镇化的供给能力不足，融资缺口巨大，2013—2020年静态融资缺口和动态融资缺口分别达 4.91 万亿元和 11.11 万亿元。[5]巨大的资金缺口，完全依靠政府财政投入是不现实的，也是不可能的，必须尽快建立一个完备、健全、有效的金融体系，放宽市场准入，通过鼓励支持社会资本特别是民间资本以独资、合资、特许经营等方式参与社会民生投资项目，加快形成政策性金融、商业性金融和民营性金融等各种金融形式并存发展的格局，为居住、教育、交通、文化、医疗等消费性投资项目提供更广阔的融资渠道，为新型城镇化建设提供更强大的金融支撑。

（二）以产业为支撑，促进产业结构转型，加快发展服务业，增强城镇化后续动力

产业是城镇化的根本支撑，没有产业支撑的城镇化是空心的、不可持续的城镇化。西方发达国家城镇化的实践表明，在工业化发展阶段，工业化是城镇化发展的根本动力。近年来，随着我国资本、技术、劳动力、土地等生产要素价格的不断上涨，传统工业的成本优势逐步丧失，工业化造成的环境污染和资源危机也使城镇对资本和劳动力的吸引力不断降低。面对以机器人技术、人工智能、生物技术、3D打印和新型材料技术等为代表的新一轮科技浪潮，必须加快转变传统工业生产方式，调整、优化产业结构，淘汰落后产品，发展科技含量高、经济效益好、环境污染小的新型工业，不断推动传统工业化向新型工业化转型升级，从而为城镇化转型发展打下更坚实的经济基础。在新型工业化发展路径选择问题上，应坚持因地制宜的原则，立足资源禀赋和比较优势，科学规划，合理布局，注重特色，突出差异，避免产业结构雷同，产业发展低效益。

西方发达国家城镇化经验表明，服务业是城镇化发展的后续动力。目前，我国服务业发展相对滞后，生产性服务业还未形成对产业结构优化升级的有力支撑，生活性服务业也出现有效供给不足的情况，与现代工业化发展的需要和人民生活日益增长的物质文化需求相比还存在较大差距。因此，现阶段必须加快发展生产性服务业发展，引导企业围绕核心业务向价值链高端延伸，分离和外包非核心业务，促进我国产业逐步由生产制造型向生产服务型转变。同时，根据我国国情和人民群众的物质文化需求特点，大力发展生活性服务业，加大服务供给，完善服务标准，提高服务质量，为新型城镇化发展不断创造新的源泉和动力。比如，针对我国日趋明显的人口老龄化趋势，与老年社会保障、医疗保健、卫生服务、托管护养、休闲娱乐等相关的养老需求急剧增加，抓住机遇，加快发展养老服务业，将为城镇化的持续发展注入新动力和新活力。

（三）以全面深化改革为契机，完善城镇化相关制度，释放改革红利

城镇化是在一定制度下农村的生产要素（资本、土地、劳动力）不断向城市转移与聚集的过程，制度设计合理与否是决定城镇化发展质量的前提，尤其是与城镇化密切相关的户籍管理制度、土地管理制度、财税制度、社会保障制度以及行政管理制度等都会对城镇化进程及其发展质量产生直接影响。在我国推进工业化、城镇化的发展过程中，部分领域的制度已经明显滞后于社会经济发展，成为阻碍城镇化健康发展的重要方面。在全面深化改革的大背景下，必须加快城镇化的制度建设，调整、改革其中不能适应新形势、新情况的制度内容和政策，为新型城镇化健康发展创造良好的制度环境。

2014年6月，习近平在中央全面深化改革领导小组第三次会议上强调，“推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。”[6]户籍制度改革的重点是农业转移人口市民化问题，目标是是实现城乡基本公共服务均等化。2014年7月，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》为实现这一目标指明了方向和路径。然而，户籍制度改革是一项十分复杂的系统工程，在明确目标和方向后，还需要加强户籍相关法律法规的立法工作，将户籍制度改革纳入法治化轨道。同时，各地也应结合实际，综合考虑各种因素，因地制宜，制定和完善相关领域配套政策措施。

在土地管理制度改革方面，一是要加快推进农村土地产权制度改革，解决两种产权不平等的问题，赋予农民更多财产权利，更明晰的产权和更完善的土地权能；二是要完善农村土地流转制度，加快推进农村集体农用地和集体经营性建设用地制度改革，探索、创新土地流转形式。在确保农民收入不减少的前提下，促进农村土地经营权有序流转。在符合规划和用途管制前提下，让农村集体经营性建设用地入市交易；三是要彻底改革农村土地征用与补偿制度，减少现行制度安排造成的矛盾和不满；四是要加快推进农村土地管理制度改革，完善土地用途管制，提高土地利用效率。

当前，新一轮财税体制改革已经全面启动，必须抓住机遇，积极推进财税制度改革，完善地方税体系，通过消费税、房产税、资源税等税制改革，为地方政府承担的公共服务提供长效稳定的资金来源。同时科学界定政府间的职责范围，合理划分各级政府间的事权和支出责任，为新型城镇化发展提供有力的制度保障。此外，在社会保障制度改革方面，应根据不同类型城镇社会保障需求的特点，创新社会保障制度、政策，建立符合新进入城镇居民的利益诉求的社会保障制度。

参考文献：

[1] 马克思恩格斯文集（第1卷）[C].北京：人民出版社，2009，566.

[2] 马克思恩格斯选集（第4卷）[C].北京：人民出版社，1995，503.

[3] 赵 霞.传统乡村文化的秩序危机与价值重建[J].中国农村观察，2011（3），80.

[4] 王国刚.关于城镇化发展中的几个理论问题[J].经济学动态，2014（3），61.

[5] 陈道富，朱鸿鸣.中国2013-2020年新型城镇化融资缺口测算[N].中国经济时报，2014-12-4.

[6] 习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三次会议强调改革要聚焦聚神聚力抓好落实着力提高改革针对性和实效性[N].人民日报，2014-6-7.

[责任编辑：金永红]