政府和社会资本合作（PPP模式）的探讨与应用

王雪梅

摘 要：随着政府和社会资本合作（PPP模式）在我国的大力推广，政府和社会资本在公共服务领域的合作成势如破竹的趋势，但在合作过程中各种问题不断的显现。政府和社会资本在合作期内的风险优化分配是否到位，是否真正提高了效率、促进了创新和公平竞争，是否达到增加公共供给、促进结构调整、惠民生的目的。政府和社会资本合作的效果，直接关系到公共服务项目给民众带来的社会效益和经济效益，也是整个公共服务领域整体发展的最后效果关键因素之一。

关键词：政府；社会资本；PPP模式

如何做好新形势下政府和社会资本合作的研究发展工作，为公共服务项目注入社会资本，增加公共供给，有效落实政府采购政策，促进结构调整，为实现可持续发展提供有效保障，是现在政府和社会资本合作研究面临的迫在眉睫、亟需解决的重要课题。

1 吸引社会资本参与公共服务领域意义重大

社会资本参与公共服务领域，有利于实现国家治理体系的现代化。随着我国经济发展步入新常态，财政收入增速明显下降，地方融资平台规范转型迫在眉睫。由社会资本提供公共服务，能有效承接政府简政放权过程中被剥离的社会职能，使得政府真正转变成为有限政府。社会公共服务领域以市场契约和法律关系置换政治权力关系，有助于从法律层面上规范和约束政府的行为，促进政府的契约精神和诚信体系的建立。

社会资本参与公共服务领域，有利于创新公共服务供给体制。近年来，国家针对引导社会资本进入教育、卫生等公共服务领域出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作操作指南》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，对创新公共服务供给体制起到重要的引导作用。在充分发挥政府主体作用的同时，引入市场化、社会化机制，通过政府购买服务或提供政策优惠的方式积极吸引社会资本参与公共服务的供给，能够更好地满足人民群众多层次、多元化的公共服务需求。

2 政府和社会资本合作（PPP）模式应用中问题识别

2.1 政策法规体系不完善

不完善的政策法规体系是制约政府和社会资本合作（PPP）模式健康发展的主要障碍。政府和社会资本合作双方权利与义务如何界定，政府和社会资本合作双方条款怎样详细订立，政府和社会资本合作双方经济测算如何规范等方面若不能借助地方人大审议通过等法律手段，将会增加政府和社会资本合作双方违约的成本，为政府和社会资本合作双方在履约过程中可能引发的争议纠纷带来隐忧。

2.2 配套机制不健全

配套机制有待健全是制约政府和社会资本合作（PPP）模式健康发展的另一障碍。存在的问题主要表现在：风险分担机制不成熟，有的地方出于吸引社会资本的目的，往往对政府和社会资本合作（PPP）模式项目给予过多承诺，甚至“兜底”一些市场风险；利益分配机制不健全等。筛选政府和社会资本合作（PPP）模式项目时，仅采用常规的项目评估论证，没有积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）的评价理念和方法，与传统政府采购模式进行比较，来判断项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式是否优于传统政府采购方式，无法科学测算可否为政府等公共部门和社会公众带来明确的优势或利益。

2.3 指导服务力度不够

上级财政部门要通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例，这方面做得还很不够。政府需要进一步增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件等方面的工作，对项目承担起导向作用。

2.4 项目选择不够科学

政府和社会资本合作（PPP）模式在应用过程中，往往过多关注高回报、高效益的项目和比较容易实施的项目，往往忽略了一些真正需要实施的一些基础性项目。为此，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

3 综合施策做好政府和社会资本合作（PPP）模式应用的监督管理

3.1 提高财政综合管理能力

政府和社会资本合作项目一般建设周期比较长、涉及领域比较广、复杂程度比较高，不同行业之间的技术标准和管理要求差异也比较大。各级财政部门需根据财税体制改革总体方案的要求，按照公开、公平、公正的基本原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整、绩效考评等方面的有效管理方式，规范做好项目运作，提升资金使用效益和公共服务水平，实现可持续发展。

3.2 加强项目财政补贴管理

对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会整体效益较好的政府和社会资本合作项目，各级财政部门可考虑给予适当补贴。财政补贴标准要以项目运营绩效考核评价结果作为依据，统筹考虑建设成本、运营费用、产品或服务价格、财政中长期承受能力等因素进行合理确定。

3.3 完善债务风险防控

各级财政部门需根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力分析论证。在明确项目收益与风险如何进行分担时，需要综合全面考虑政府风险转移意向和市场风险管理能力等方面，量力而为，尽量减少政府不必要的财政负担，防止背上过重的财政包袱。

3.4 抓好项目论证评估

各级财政部门要加强与有关行业主管部门的沟通配合，切实开展好项目前期论证工作。除进行传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行分析筛选论证，必要时可委托相关专业技术机构参与项目评估论证。在进行项目评估论证时，做好与传统政府采购模式的比较分析，从项目全生命周期看，切实能够保证采用政府和社会资本合作模式后能够极大程度地提高整体运营效率和服务质量，或者大大降低项目成本。

4 结语

综上所述，文章所提到的政府和社会资本合作的研究工作，希望可以对社会资本注入公共服务领域的发展提供参考价值。随着政府和社会资本合作的不断开展，对公共服务领域投资注入的研究工作也将成为政府和社会资本合作的重要工作。

参考文献

[1] 陆晓春，杜亚灵，岳凯，李会玲.基于典型案例的PPP运作方式分析与选择——兼论我国推广政府和社会资本合作的策略建议[J].财政研究，2014（11）.

[2] 毛慧芳.积极推进政府和社会资本合作几点建议[J].合作经济与科技，2015（05）.