PPP推进过程中存在的问题及建议

摘 要：PPP是公共部门与私人企业合作进行基础设施建设的一种模式，可以有效地缓解政府基础设施建设资金紧张的状况，从而达到双赢。文章分析了我国PPP推进过程中存在的问题，并加以分析，提出了相关的建议。

关键词：PPP；基础设施；问题分析；建议

随着我国经济的高速发展，一方面，国家每年对基础建设的投入呈现出快速增长的趋势，但国家的财政资金有限，仅依靠国家的财政投入已经无法满足快速发展的经济对基础设施建设的要求。另一方面，民营企业日益壮大，巨额的民间资本开始寻找好的投资机会。PPP模式很好地解决了这两个问题。

PPP（Public-private Partnership），即政府与社会资本合作，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

就目前我国的经济发展形势来看，我国的基础设施建设必须采用PPP模式。首先，采用PPP融资模式进行基础设施建设，能够充分地调动巨额的民间资金，有利于缓解政府的财政支出压力；其次，采用PPP融资模式进行基础设施建设，可以提高公共服务供给的效率和质量，有利于提高社会福利；最后，采用PPP融资模式进行基础设施建设，能够给私营企业提供更多的投资机会，有利于民营企业的发展。因此，深入研究如何在中国有效地推进PPP，具有非常重要的意义。

1 PPP模式在我国的发展现状

1.1 PPP 模式涉及的主要行业。根据世界银行统计数据的显示来看，1992年到2014年的这12年期间，我国PPP项目总投资额为1251.24亿美元，涉及能源、道路、桥梁、通信、供水及污水处理等基础设施，其中，道路、桥梁、能源占总投资的比重较大，水处理项目数量较多，但是单个项目的投资额比较小，所以，在总投资当中所占的比重不大。

1.2 PPP 项目的类型。PPP项目一般分为外包、特许经营、私有化3大类。外包类的PPP项目是指由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项；特许经营类的PPP项目是指私营合作方参与部分或全部投资，与政府部门分担项目的风险、共享项目的收益，但项目资产最终归公共部门；私有化类的PPP项目是指私营合作方负责项目的全部投资，项目资产归私人所有，私营合作方通过向用户收费来收回投资并获利。

目前，我国的PPP项目大多采取的是特许经营的方式，通过这种方式，让政府部门和私营合作方共同承担风险，有利于项目的进行。

2 PPP推进过程中存在的问题

PPP模式的广泛运用，需要具备一定的内、外部条件。政府需要给私营合作方提供强有力的支持，对PPP项目的全过程进行监管，完善法律法规，提供健全的法律制度。私营合作方需要健全的信用体系和财务制度 、 专业化的机构和人才。从这些方面来考察，在我国推进 PPP模式的应用还面临着以下问题：

2.1 政策和法规。健全、清晰、一致的政策和法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。虽然，我国政府一直在完善法律、法规、政策等发面做着不懈的努力，但是PPP项目仍然存在着一些不可忽视的问题。

首先，PPP项目的审批过程十分复杂、耗时久。PPP项目的审批往往会涉及到不同层级的多个政府部门，私营投资者需要与多个政府部门磋商、谈判，在某些情况下，私营投资者甚至不清楚需要经过哪些审批，导致投资者在初期就耗费大量的时间成本。其次，政策、法律法规的含糊、不确定性也会对PPP项目产生不利的影响。PPP项目周期较长，在PPP项目建成后运营的过程中，政策改变使私营合作方的利益受到损害，打击民营企业的投资信心和积极性。

2.2 价格。PPP模式大多运用于基础设施建设当中，而基础设施是大众日常生活必不可少的一部分，公众期望质优价廉的公共服务和产品，希望公共服务和产品的价格越低越好。但是，私人投资者却期望能够尽快地从PPP项目中收回投资并获得尽可能多的利润，两者的期望相矛盾，政府夹在两者中间左右为难。一方面，公共服务和产品的价格定得过高，政府有可能遭到公众的抱怨，引起民愤；另一方面，公共服务和产品的价格定得过低，私人投资者不能够在特许经营年限内获得预期的收益，甚至是收不回原有投资，打击私人投资者的投资信心。

2.3 合同。合同是规范 PPP 项目合作各方权利与义务以及所承担责任的规范性文本，对于项目的运作至关重要。在合同方面所面临的问题主要包括合同文本的规范性、合同执行中的连续性以及合同条款的约束力等。一些PPP项目由于前期的准备工作做得不到位，使合同存在一些漏洞和一些容易引起歧义的地方，给项目后期的执行带来困难，目前，我国PPP项目还不够成熟，没有健全的法规能够对这些歧义加以分辨，给出具体的判断。此外，PPP项目合同的期限较长，而我国的法律制度还不健全，法律改动较多，合同不一定能够按照初期预想的那样执行，项目风险增加。

2.4 缺乏专业化的机构和人才。PPP模式在我国尚处于起步阶段，部分专家、学者已经对其有关注，开始研究国外的PPP模式，并加以借鉴，但大多数的人对PPP的了解还不够，对一些政府人员和私人投资者来说，PPP是一个陌生的事物，而一个PPP项目包含好几个专业方面，必须依靠一支专业化的队伍才能运作，缺少了专业化的机构和人才，就难以发展和进步。

3 建议

3.1 完善相关法律法规。公共基础设施的前期投资较高，采用PPP模式的基础设施项目，私营合作者承担的风险较高，健全的法律法规能够保障民营组织在参与这些项目时的利益，这样才能吸引更多的民间资本进入公共基础设施建设和服务领域，才有利于PPP的持续发展。

3.2 设立负责PPP项目的专门机构。PPP项目的审批、建设、后期运营等过程都较为复杂，且目前我国的PPP模式还处于起步阶段，大多数人对于PPP的了解不够，故政府有必要设置一个专门负责PPP项目设计、开发、监督和管理的机构，对PPP项目实施的全过程进行管理。既有利于降低PPP项目的风险，保证PPP项目的正常运作，又有利于增强私人投资者对政府部门的信心，促进PPP项目的进行。

3.3 建立合理的风险分担机制。在PPP项目中，私人投资者承担有较大的风险，如何规避风险是私人投资者最关心的问题，建立了合理的风险分担机制，才能够吸引私人投资者参与到基础设施项目的建设中来，才能促进PPP模式的发展。

4 结语

PPP融资模式在基础设施项目建设中，有其独特的优点，是传统投资模式不可比拟的，但是，在PPP推进的过程中存在着许多的问题，我们必须加以重视，并努力寻求好的解决办法，只有这样才能够促进PPP 模式健康、可持续地发展。

参考文献

[1] 武志红.我国运行PPP模式面临的问题及对策[J].山东财政学院学报，2015（05）.

[2] 高蕾.PPP模式在我国推广运用中存在的问题及建议[J].金融教学与研究，2015（04）.

[3] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015（04）.

作者简介：任倩（1995.09- ），女，四川人，本科，四川大学。