探析我国煤矿安全生产行政监管

摘 要：文章介绍了我国现行煤矿安全生产监管体制格局，分析了当前煤矿安全生产监管存在的问题，结合当前实际情况提出了完善我国煤矿安全生产行政监管的建议，可供相关专业人士参考。

关键词：煤矿安全生产；行政监管；建议

煤炭行业是我国工业生产中最危险、伤亡事故最严重的行业之一。随着社会发展，我国安全科学技术进步飞快，无论是安全科学理论，还是安全工程技术、安全监测监控手段还是新材料和工艺都极大地提高了安全生产系统的可靠性和稳定性。同时，国家建立的包括行业专门法律，劳动法。安全生产法、行政许可法等在内的比较完备的保障生产安全的法律体系，初步建立了国家安全生产监督管理总局为核心，履行对全国煤炭安全生产工作指导、协调、行政监管监察职责的安全生产监管监察体制，但煤矿安全生产形势依然严峻，特别是重大事故时有发生，严重影响人民群众生命安全，关系着改革发展稳定大局。

1 我国现行煤矿安全生产行政监管体制格局

我国现行的煤矿安全生产行政监管体制总体格局为“国家监察、地方监管、企业负责”，实行的是国家监察垂直管理和地方分级属地监管的双重监管。国家监察和地方监管都是在国务院直属机构安全生产监督管理总局的领导下开展煤矿安全监管工作的。

国家煤矿安全监察局对我国煤矿安全生产负有主要监察责任，是履行国家监察职能的主要行政执法机构，其管理层级设有国家级——省级——地市级三级，实行的是完全的垂直管理体系，每一级都对上级负责，不受地方政府和相关职能部门的影响，这就是所谓的“条块管理”中的“条条管理”，而国家安全生产监督管理总局下设在地方的分局管理就属于“块块管理”。设置也是在国家级下面设有省、地市和县级管理局，实行属地管理。接受国家级和所在地政府的领导，所以下级职能部门必须同时向上级职能部门和当地政府反映情况，汇报工作。严格的说，我国煤矿安全生产行政监管体系除了上述国家煤矿安全监察局和国家安全生产监督管理局之外，还有一个体系，那就是实践中河南、山西、陕西等产煤大省仍然保留的煤炭管理局，作为行业管理机构，统筹煤炭行业的生产管理和安全管理。但2001年国家已经明确做出了撤销煤炭管理局的决定。由于中央明令撤销了煤炭管理局，中央级没有了对应的机构设置，各地方只能根据各自的省情自行选择管理模式，这样，作为行业管理部门的煤炭管理局就处于一个比较尴尬的地位，形同虚设。

煤炭工业部的撤销和煤矿安全监察局的成立表明我国煤矿安全管理思路的转变和体制的调整。在“国家监察、地方监管、企业负责”的监管体制下，煤矿安全生产状况总体趋于好转，但是与同期国际水平相比，还存在很多差距。煤矿安全监管工作依然任重而道远。有数据表明，机械化开采、矿工素质较高的煤矿反而容易发生安全事故，技术、人员素质等客观因素并非煤矿安全事故的根本原因所在，安全管理机制和安全监管体制才是根本症结。因此，完善我国现行的煤矿安全生产行政监管体制对于降低煤矿安全事故发生率具有重要意义。

2 我国煤矿安全生产行政监管中存在的问题

煤炭开采是一项危险程度很高的职业，煤矿企业作为是市场经济的主体，为追求高额利润，不惜降低安全成本，忽视煤矿工人的权益，置煤矿工人的生命安全于不顾，这种行为严重损害了矿工的生命安全，损害我国煤炭企业的生产形象，甚至影响国民经济的发展和社会稳定。为了保障煤矿工人的生命安全，维护煤矿工人的基本权益，政府必须运用其强制力，对煤矿安全生产进行必要且有效的行政监管，以预防煤矿工人在劳工过程中可能出现的各种伤亡事故，煤矿安全生产行政监管便应运而生。

进一步研究发现，我国目前的煤矿安全生产行政监管工作存在一定程度上的疲软性和失效性。因而如何提高煤矿安全监管工作的有效性使其发挥预期的监管效力就成为公共行政领域非常重要的内容，而影响我国煤矿安全监管公共效力的因素从客观方面来讲，主要是因为我国煤矿安全监管机制发育不健全，监管技术不成熟；从主观方面看由于我国目前煤矿安全生产监管体制存在机构设置不合理，职能定位不清楚，执行机制不科学等问题。

2.1 多头管理、权责不明晰

隶属于国务院之下的国家安全生产监督管理局是我国负责全国安全生产行政监管的职能部门，下设的国家煤矿安全监察局，专门负责煤矿行业的安全生产行政监管，国家煤矿安全监察局实行中央垂直管理。这样就形成了煤矿安全生产行政监管垂直管理，安全生产行政监管属地管理的双重体制格局。这样双重管理的模式造成的直接后果就是监管职能交叉重复，责任混淆不清。也有学者在论文中指出，对煤矿企业进行行政管理的部门众多，这种复杂的多部门管理体制时常出现“政出多门，相互冲突”的现象，企业无所适从，应付性增强，不能从资源利用和行业发展的长远角度去宏观规划和制订发展战略。另外各管理机构的职责划分比较混乱，各部门职能重叠和责任推托现象同时并存，即使是国家法律和法规，也存在相互矛盾和冲突之处，同一职能不同法律规定由不同部门来履行的情况很多，由此导致的各部门职责混乱，特别是那些边缘化的职责就更为严重。

2.2 安全监管部门缺乏独立性和专业性

煤矿安全监察机构虽可以以自己的名义单独执法，但在很多情况下要受到地方政府和各部门的制约，难以实现真正独立执法。我国目前的煤矿安全监察机构实际上属于综合性管理机构，既有煤矿安全监察职能，还有煤炭行业管理职能。煤矿安全监察机构既是煤炭行业的规划设计者、组织者和实施者，又是煤矿安全的监管者，既当运动员又当裁判员，专业性不强，难以保证安全监察的公正性。实际上，从我国现行的煤炭安全监管框架看，我国并没有一个实际意义上独立和专业的安全监管部门。为解决我国煤矿安全问题，借鉴西方安全监管体制的经验，建立一个独立、专业的安全监管部门是迫切需要的。

2.3 地方政府及其职能部门行政不作为

官煤勾结成为一种普遍现象，几乎每一起重大事故的背后都存在着腐败行为。近年来，煤炭产业对拉动区域经济起到重要的作用，有的县级政府财政收入的80%来自于煤炭及相关产业，地方政府对煤炭产业的依赖性非常强。难免会有地方政府及其官员为了追求业绩，对煤矿企业的安全违法行为采取放任、包庇纵容甚至袒护的态度，充当煤矿企业的保护伞。地方政府对煤矿安全的“虚假治理”，造成了国家的法律法规和政策在地方执行不畅，政令不通。正如姜明安教授指出：“在这种制度体系下，地方政府促使本地区经济收入最大化的经济行为目标得到了前所未有的释放，其典型的表现就是‘地方保护主义、‘诸侯割据的形成，严重地削弱了中央政府应有的整合能力，制约了稀缺资源的优化配置，恶化了宏观经济环境，使整个社会生活陷入了严重的‘共用地灾难，从而毁灭是所有人都奔向的目的地。”

2.4 煤矿安全监察监管缺乏外在监督制约

机制没有外在的监督制约机制，何谈高效监察、透明监管。制约的失衡必然导致权力的异化膨胀或功效萎缩。当监察主体与监管主体不履行煤矿安全生产监管或监察职能时，当对于违反煤矿安全生产法律法规的行为处罚畸轻畸重时，当地方政府阻挠煤矿安全监察机构行使职权时，均无行之有效的机制约束是相当重要的。其他社会组织参与煤矿监管对遏制地方虚假治理行为、推动治理结构完善具有重要意义，但是其参与煤矿监管程度低。值得庆幸的是，随着市场经济的进一步发展，社会媒体对社会安全问题也越来越关注，近几年煤矿事故频频曝光，这对于减少煤矿安全事故非常有利。但是由于缺乏激励机制，这些主体对煤矿安全的监管热情却不够。

3 完善我国煤矿安全生产行政监管的建议

我国现行的煤矿安全生产行政监管体制存在诸多问题，很有必要对现行监管体制格局进行调整。首先必须转变我国现有的煤矿安全生产行政监管理念。长期以来，煤矿安全监管工作都将经济利益防灾第一位，忽视了社会价值，安全问题未能得到应有的重视。坚持以人为本的行政监管理念，彻底转变当前以经济利益为首要目标的认知，树立“安全第一，生产第二”，在以人为本的科学监管理念下，才能从根本上控制和减少煤矿安全事故的发生，保障煤矿工人的生命安全，确保我国煤炭安全生产。

3.1 国家监管、地方管理、企业负责、社会监督

借鉴国外的成功经验，我国应建立真正独立、垂直的安全生产监管体系，煤矿安全生产的监管工作应该由国家煤矿安全生产监察机构负责，而煤矿的管理工作应由地方政府负责，这样就实现了监管和管理职能的分离。国家对煤矿安全的监管职能包括对煤矿安全生产的监管，同时包括从宏观角度对地方政府的管理职能进行监管，这样就与地方煤矿管理完全分离，实现了真正的第三方监管。地方管理是为了更加明确地方政府在煤矿安全生产过程中的管理职能，煤炭行业管理部门是煤矿安全生产的最基础防线，各级地方政府应高度重视煤矿行业管理工作。企业始终是煤矿安全生产的第一负责主体，企业必须高度重视安全生产，牢固树立“安全第一，生产第二，预防为主”的生产观念，自觉遵守安全生产标准，加大安全生产投入，减少安全事故发生，最终实现安全生产的目标。同样，社会监督也是煤矿安全生产中必不可少的内容，协助行政监管部门和地方政府进行煤矿安全监督工作，制约行政部门和政府官员对公共权力的不正当使用造成的腐败，煤矿安全生产监管体制中的社会监督有助于政府行政监管部门提高监管效率。

总体看来，国家监管、地方管理、企业负责、社会监督的监管体制格局更利于责任的落实。

3.2 强化部门间的监管协作

建立监管部门之间的合作机制，并将合作机制法制化。监管部门在执行检查任务时，属于本部门的职责范围应该立即做出行政处理决定，对不属于本部门的监管事项，应及时通知责任部门。对一个部门难以解决的问题，应及时联系其他部门主动寻求帮助。各个监督部门定期就共同监管的部门进行会晤，根据实际工作需要，进行定期检察和不定期突击检察，形成良好的监督合力。同时，也应加强与地方政府之间的监管协作。地方政府在整个安全监管工作中处于承上启下的过渡带。地方政府应转变利益着眼点，将工作重心放在安全管理上，积极配合监管部门的行政执法工作；监管部门也应加强与地方政府的联系，联合出台政策，积极协作，使我国煤矿安全生产行政监管体制发挥其应有的效用。

3.3 创立社会非政府监管平台

由于企业的机会主义和政府的寻租行为的存在，劳工安全体系的建立还需要非政府的监督力量。于是，创立社会非政府监管平台对于煤矿企业的安全生产以及煤矿企业社会责任的监督很有必要。

3.3.1 非营利性组织

非营利性组织主要指的是自治性民间组织，对于煤矿企业，当地自治性的民间非营利组织有必要对煤矿企业的行为采取监管措施。第三方监管能有效回避政府、企业自身这两个利益当事人的，单纯从安全生产、社会责任等角度对企业进行监督考察。能够排除其他因素单纯看待问题，可以以保障监管的目的单一性，确保监管的公正和力度。

3.3.2 社会舆论监督

通过社会舆论监管煤矿企业能够有效确保监督的公正性和全面性。确保在保护公众切实利益的情况下，有效督促煤矿企业履行社会责任，在安全生产的同时保障环境的良性循环。

3.3.3 公众媒体披露

公众媒体披露对于企业的社会形象具有深远影响，公众媒体披露的监管方式对于企业社会责任监督保障体系的构建有很重要的意义。通过公众媒体的如实披露，企业可以自觉有效地遵守社会公约，执行安全生产条例，并且有效履行企业本身的社会责任。

3.4 提升安全监管人员的素质

煤矿安全监管是一项专业性非常强的工作。国家应大力扶持和培育煤矿安全管理类的专业人才，更应该在全国高等院校设立煤矿安全管理类专业，并建立专门培养煤炭专业人才的学校，让大量有知识懂技术的人进入安监队伍，让从事煤矿安全管理的人员都具有很强的理论功底和实践水平。并不定期对安全监管人员进行培训，培训内容要分井工和露天开采两部分。针对不同的情况进行培训。井工涉及安全注意事项、开采方法、输送机和矿机操作以及炸药使用、爆破和瓦斯检测等专业技术；露天开采包括爆破、采掘、运输、排弃、供电等各个工序对应包括钻孔、装药爆破、采掘装车、运输排弃等各工序环节涉及各种机械如钻机、电铲、拉斗铲或轮斗挖机、卡车、或胶带输送机等各种机具的操作技术和安全注意事项。

参考文献

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作者简介：郝玉成（1974- ），男，内蒙古呼和浩特人，中国神华哈尔乌素露天煤矿，工程师，研究方向：煤矿技术。