新型城市化：健全环保公众参与机制

■宋言奇/文

新型城市化：健全环保公众参与机制

■宋言奇/文

当前，推进新型城市化成为我国社会经济发展的重大战略。新型城市化的涵义比较复杂，但是毫无疑问，塑造良好的生态环境是新型城市化的应有之义。塑造良好的生态环境不能仅仅依赖政府管理，还必须调动公众参与。为此在新型城市化的推进中，要健全环保公众参与机制。

一、环保公众参与机制的意义

环保公众参与机制是良好生态环境的保障。对于我国目前推行的新型城市化而言，环保公众参与机制尤其意义重大，主要体现在：

一是落实新型城市化各项环保制度的需要。就环保维度而言，新型城市化是对以往我国传统城市化的一种反思与修正。传统城市化是一种“粗放型”城市化，过于追求“量”，土地与资源粗放使用，导致诸多环境问题。新型城市化追求“质”，强调节约资源与保护环境，核心是“集约、智能、绿色、低碳”。

为了实现“集约、智能、绿色、低碳”，保护资源与环境，党和政府建立了一系列的环境制度，为新型城市化“保驾护航”：其一，制定了严格的环境空间管控制度——以环境空间管控为基础平台，整合环境准入、环境影响评价、污染物总量控制、环境资源承载力监测预警、生态补偿等各项环境管理政策，从源头上控制城市无序开发、环境超载等问题，引导城市空间布局、产业类型、人口分布、资源开发、项目建设等内容合理发展，不超过城市资源环境阈值。其二，制定了最严格的环境监管制度——严格监管所有污染物排放，环保部门独立进行环境监管和行政执法。其三，制定了环境问责制度——对环境决策失误造成重大损失的环境行为，予以追究责任，而且是终身追究。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

这些制度的实施，无疑为新型城市化的践行提供强有力的保障。但是把这些制度落在实处，不能仅靠行政机制，而脱离公众参与。环境空间管控制度涉及人们生产与生活的方方面面，离不开公众的参与；环境监管制度与环境问责机制能否落在实处，居民的监督是关键，公众参与也是不可或缺的。因此只有推进公众参与，才能真正落实新型城市化的各项环保制度。

二是新型城市化中维护居民环境权益的需要。新型城市化旨在改善居民的生活环境，提高居民的生活质量。但城市化伴随着人口与产业的集中，也会带来一定的环境风险，操作不当，会损害居民的环境权益。尤其是将过去较为分散的农民集中起来，改变了农民的生活环境，带来了一定的环境不确定性，更威胁了农民的环境权益。在新型城市化的推进中，为了减少环境风险，保护居民的环境权益，必须加强公众参与。居民如果连参与的机会都没有，维护自身权益只能是一句空话。

既往在环境保护中，我国的公众参与极为薄弱。首先，国家对公民的参与权都是一种宏观界定，缺乏详细化的操作方案。其次，参与路径也基本上是“自上至下”的，缺乏“自下至上”的路径。相关的建设展开时，有关部门会召开一些会议，或者通过问卷、访谈的形式，听取居民意见，而居民在其中完全是被动的，缺乏主动参与的途径。再次，参与的范围狭窄。环境管理涉及一系列的程序，包括调研、评估、方案、论证、决策、实施以及监督等众多环节，而居民只能参与到调研等有限的环节之中，即使是这些环节，参与也往往还是“象征性”的，这使得公众参与“名不符实”，也使得居民的环境维权举步维艰，多次发生的环境群体事件就证明了这一点。新型城市化的推进，必须给予居民名副其实的参与，这样才能切实维护居民的环境权益，以防重蹈以往城市化道路的“覆辙”。

三是彰显新型城市化内涵的需要。新型城市化是“人”的城市化。新型城市化的内涵之一是以人为本，强调关心人、尊重人、赋予人均等的机会，发挥人的潜能等。而要实现这种内涵，最好的途径就是推动公众参与。只有公众全面参与各种社会事务（环境保护是其中一个方面），才能感受到被关心、被尊重，被赋予均等的机会，潜能才能得以发挥。

新型城市化的内涵之二在于社会转型，即“政府管理”与“社会自组织”二者之间合理分工、相互补充、相得益彰。环保公众参与就是社会转型的必要途径，通过公众参与，公民“自组织”能力得以培养，社会建设得以加强，最终促发社会转型。综上而言，环保公众参与也是彰显新型城市化内涵的需要。

二、新型城市化环保公众参与机制的内容

（一）环境信息公开机制

环境信息公开是政府把一些环境公共信息（空气质量、水质量等）以及企业环境信息等向社会公布。环境信息公开是公众参与环保的基础条件，缺乏及时准确的环境信息，公众参与就无从着手。日本学者宫本宪一认为，为了保护环境和人类的健康，必须公开军事上的、产业上的以及行政上的所有机密，否则环境政策就不会取得进步。当今世界，不少国家都在积极推进环境信息公开，美国1986年颁布的《应急规划和公众知情权法案》，要求企业必须向当地应急规划编制机构报告自己使用、储存、排放有毒有害化学品的情况。美国还要求企业必须真实公布排污情况，政府将收集的信息进行公开，并建立了有毒物质名录制度。公民可以通过网络，只要输入邮政编码，就可以查询到自己附近企业的污染状况，这样对企业污染排放的监督就不仅仅是政府的事情，而成为一个全社会的事情，整个社会形成了一个强大的“监督网”。

在我国新型城市化的推进中，政府部门要做好信息公开工作，及时公布各种环境公共信息以及相关企业的环境信息，以使公众更好地发挥监督作用。而且在有条件的情况下，应有所“激励性”地公开企业的环境信息，例如政府可以将企业环境行为信息公开化评级，把企业评为五档——绿、蓝、黄、红、黑，分别代表很好、好、一般、较差、很差，把企业评级并通过媒体发布，把企业形象与环境行为紧密挂钩。这样就可以让公众更好地了解企业相关环境信息，更好地让公民参与进去，从而有针对性地监督企业环境行为。

（二）环保民主协商机制

环保民主协商是通过多主体（包括公众）协商的途径，共同解决环境问题。环保民主协商是协商民主的体现，是对传统民主的修正。在环境保护领域，传统民主注重多数人利益（往往采取投票形式），忽略了一部分弱势群体的环境利益，而这部分弱势群体才是社会应当主要关注的对象。民主协商则可以克服传统民主的弊端，通过“面对面”互动，让参与者畅所欲言表达，可以照顾弱势群体的环境利益。

在实践中，环保民主协商的具体形式是环保圆桌会议与环境听证会。环保圆桌会议的机理是政府官员、企业负责人以及有关居民三方定期就环境问题进行商谈，通过平等化对话，相互理解，达成共识，提出环保解决对策。环保圆桌会议制度有一举多得的效果：首先，可以发挥居民智慧，大大节省管理成本。其次，可以让各方加强协商沟通，推动环境问题更好地解决。再次，让居民参与进去，不断学习，不断提高，对推进居民的参与水平来讲是大有好处的。最后，可以由“事后处理”演进到“事先预防”，防患于未然。因此这种形式可以在我国广泛推广。

环境听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的环境问题的处理有约束力。环境听证会制度的优势在于：首先，环境保护是一个利益博弈的过程。在环境保护中，存在着各种利益主体。如何在环境保护中实现社会成本最低？这不能仅仅依据少数人的判断，是要靠群策群力才能决定的，环境听证会制度有助于实现这一点。其次，环境保护不仅存在社会成本最低的问题，而且存在社会成本由谁承担的问题，这些都要靠协商解决。特别在环境保护中，弱势群体的利益往往被忽视，环境听证会制度给弱势群体提供了一个表达利益的机会。目前，我国不少地方已经实施环境听证会，但目前还处于初级阶段，很多地方尚需完善：例如虽然建立了制度，但往往注重形式，而不注重内涵；参与人一般是指定的，而不是真正需要博弈的利益代表，自然也不会真正代表相关主体的利益；虽然命名为环境听证会制度，但还没有实现制度化，缺乏相关长效机制的保障等。

（三）居民参与环境管理机制

居民参与环境管理指政府部门创造条件让一些利益相关的居民直接参与到各种环境管理的事务中。首先，可以让居民参与监督企业污染排放。城市化导致产业集中，使毗邻工业区的居民受到污染的威胁，监督企业的污染排放十分关键。以往工业区的排污由相关部门组织进行检查，居民鲜有机会参与其中。这就造成一种悖论：利益最相关的主体没有发言权，显然不合逻辑。有鉴于此，在新型城市化的推进中，可以考虑建立居民检查制度，让居民代表或者利益受损者参与检查企业排污，真正发挥监督作用。

其次，在一些环保领域，如河道管理等，可以聘请一些利益相关的居民担任环境管理协管员，协助管理。让利益相关的居民担任协管员，更能调动居民的积极性，从而取得较好的管理效果。

（四）环境社会组织培育机制

环境社会组织培育指通过培育社会组织，推动居民更好地参与环境保护。相比个体“散兵游勇”的参与，以“组织化”的形式参与效率更高、效果更好。在新型城市化的推进中，为更好地推动环保公众参与，还需要积极培育环境社会组织：其一，在有条件的社区，政府可以引导与组织一些关心环境、热心公益事业、有志愿服务意识、有威望的居民组成生态协会，开展环境监督、环境教育、环境维权工作，从而维护居民的环境权益，提高居民的环境意识。政府可以给予政策、资金以及场地等方面的适当支持。其二，对已有的环境社会组织，要在准入环节降低“门槛”，在资金方面予以扶持，同时合理划分政府与社会组织在环境管理中的空间，把一些环境管理事务委托给社会组织，并予以制度化，使他们发挥更大的作用。

（五）环保利益激励机制

环保利益激励机制指通过利益激励，推动公众参与环境保护，这是我国目前国情所决定的。台湾学者萧新煌教授曾经将环境公众参与分为两种模式——“污染驱动模式”与“世界观模式”，前者是与环境恶化及被害者生存有着密切的关系，为特定的事件所激发而产生的，后者是由对地球的健康和平衡的考虑而触发的。西方国家公民环境意识较高，公众参与基本上属于“世界观模式”，人们基于偏好美好的生态环境而组织起来。我国公民环境意识较低，公众参与大多属于“污染驱动模式”，为了维护自身利益而参与进去。

鉴于我国公众环境意识相对低下的国情，目前要注重利益引导，以调动居民参与环保的积极性。例如可以设置有奖举报制度，对于检举企业污染的居民，在保护当事人隐私的情况下，给予适当奖励；再例如可以给从事环保的志愿者一定的物质奖励与精神奖励等。

（六）环保项目推动机制

环保项目推动指相关政府部门通过设立环保领域的项目（如垃圾分类、河道管理等），让社区依据自身特点申报，并由社区居民“自主”完成。在新型城市化推进中，项目推动的好处很多：其一，项目推进能够增强居民的环境意识。在实施环境项目的过程中，居民可以“直截了当”或者“潜移默化”地认识到环境保护的重要性，可以逐渐提高环境意识。其二，项目推动能够实现“增权”。在完成环保项目的过程中，居民的能力不断提高，可以不断“增权”，从而提高参与能力。其三，项目推动有利于社区建设与社会建设。项目推动不仅有利于居民参与环境保护，而且在共同地参与中，社区居民之间容易发展友谊，形成良好的人际关系，生成社会资本，有利于社区建设与社会建设，这是在保护环境之外，又一“沉甸甸”的收获。

（作者单位：苏州大学）