农村承包土地经营权抵押贷款的理论模型与实践经验

王朝明++朱睿博

摘要：目前，农村承包土地经营权抵押贷款在实施过程中尚存在诸多问题。如何优化农村承包土地经营权抵押贷款环境，解开束缚农户土地融资功能的枷锁，激活农村金融市场等，均是当前新农村建设中金融制度创新，克服农村承包土地经营权抵押贷款难题所面临的挑战。要使农村承包土地经营权抵押真正成为解决农村贷款难问题的有效途径，关键是要创造利于农地抵押的市场条件。

关键词：农村信贷市场；承包土地经营权；抵押贷款；法律保障；产权流转；市场配置

中图分类号：F832.43 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）05-0054-09

一、问题的提出

2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了关于农村土地抵押贷款的基本精神，其中的第六部分中明确指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。这为农户土地增加了抵押这一流转方式，赋予了土地抵押和担保的职能。2014年1月中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。同年4月，国务院办公厅又发布了《开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的通知》，明确指出要创新农村抵（质）押担保方式，并制定相应的试点管理办法，在经批准的地区进行试点。对土地承包经营权抵押有研究者定义为：“土地承包经营权人在法律允许的范围内，在不转移土地占有的前提下，将土地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地承包经营权并就处分所得的价款优先受偿”（杨柳，2009）。需要说明的是，这个定义隐含着学术界持有的关于土地承包经营权流转的“三权分离”之说，即将农地产权可分解为土地所有权、土地承包权和土地经营权三种权利。在土地所有权与土地承包权和土地经营权通过农户向乡村集体承包土地发生首次分离后，农户掌握承包土地的承包权和经营权。理论上讲，土地承包权和土地经营权则可继续发生二次分离，尤其是当承包土地发生流转后，从承包农户处转包土地的经营者会获得土地经营权。2015年8月10日，国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中也明确提出农地产权抵押贷款业务须按照所有权、承包权、经营权三权分置的要求开展。因此，本文内容所涉及中央文件提出的“农村土地承包经营权抵押”特指的是农村承包土地的经营权抵押①。

目前，农村承包土地经营权抵押贷款在实施过程中尚存在诸多问题，如在制度约束下，农村产权抵押融资各参与主体间存在着利益失衡，影响了政策实施效果（万广军，2011）；受制于城乡二元体制，农村产权抵押面临着比城市更多的约束，从而短期内的供给效应有限（曾庆芬，2013）；带有政策性质的农地承包经营权抵押融资并未改善小规模农户融资难的问题（张龙耀等，2015）。如何优化农村承包土地经营权抵押贷款环境，解开束缚农户土地融资功能的枷锁，激活农村金融市场等，均是当前新农村建设中金融制度创新，克服农村承包土地经营权抵押贷款瓶颈所面临的挑战。

为此，本文首先运用信息经济学构建理论模型解释抵押物在农村信贷市场中的功能，然后结合农村承包土地经营权作为抵押物在成都地区的试点情况凝练出现存的问题，并分析其问题所在的致因，最后提出让农村承包土地经营权抵押真正成为解决农村贷款难的有效途径。

三、农村承包土地经营权抵押贷款的实践情况及问题分析

2010年7月，“一行三会”联合印发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》。在这样的政策背景下，一些市县陆续开展了农地产权抵押融资的试点工作。借助于农村贷款余额的统计数据，可以看出近年来我国农村、农户贷款的进展情况。图1反映的是2010—2014年各季度末农村、农户及农村企业及各类组织的贷款余额。其中，农村贷款包括农户贷款和农村企业及各类组织贷款。从图1中可以看出，农村贷款自2010年以来一直保持稳步增长。同时，数据显示农村企业及各类组织获得的贷款量一直多于农户贷款量。相较于农村企业及各类组织，单个的农户在获得金融机构贷款上处于相对劣势。虽然近年来农户贷款在量上呈上升趋势，但在农村贷款中的占比却一直处于26%左右。

图2和图3是按信用形式分类的金融机构本外币农户贷款统计情况。从2010—2012年的数据可以看出，在四种信用形式中，农户贷款主要依赖于保证（其中包括农户联保贷款）和抵押，另外两种形式占比不到两成。保证贷款在农户贷款中一直处于主要地位，但自2010年以来，抵押贷款的增长速度快于保证贷款。2012年末，抵押贷款余额比2010年增长了约72%，保证贷款增长了约28%。数据显示抵押成为一种重要的农户贷款信用形式，可以印证前面理论模型得出的抵押物的引入可增加银行对农户贷款供给的结论。尽管统计数据可适当反映出2010年以来各地开展的农地产权抵押融资的试点工作的总体效果，但从各地试点工作的推进情况来看，由于不同地区采取的试点方法不同，取得的成效也不尽相同。那么，以农村土地产权抵押②方式开展的贷款产品创新实践，特别是承包土地经营权作为抵押物的贷款产品③到底是否能够真正缓解农户贷款难的现状呢？下面就以成都地区的试点为例来说明这个问题。

（一）农村承包土地经营权抵押融资实施基本状况——以成都市为例

2008年以来，成都市作为国家级城乡统筹试点实验区，为解决农村土地产权确权颁证后的抵押融资问题，政府进行了一系列努力，如成立了首家农村产权交易所以及农村产权抵押风险基金（2009年，市政府发文设立了3 000万元的农村产权抵押融资风险基金），并在市及各区县成立了政策性农村产权流转担保公司，引入了农村产权价值评估机构。同时，市政府有关部门还陆续出台了一系列政策予以支持：2009年发布《关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》，通知中包括有一个总体方案和三个管理办法，其中就有《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》；2010年初又出台了《农村产权抵押融资风险基金筹集与使用管理暂行办法》。在这些政策引导下，成都农商银行、成都银行、村镇银行和小额贷款公司办理了土地承包经营权抵押贷款业务。

2010年12月，在完成承包地确权颁证的基础上，四川崇州市黎坝村杨柳土地承包经营权股份合作社将101.27亩土地五年的经营权作为抵押，从成都农商银行获得了16万元的授信。这是成都市第一笔农村土地承包经营权抵押贷款。但截至目前，成都农商银行崇州市支行总贷款金额仅400万元，并且主要集中在2012年前后发贷，但目前该项业务几乎停滞（李果，2015）。截至2014年6月末，成都市全市共发放土地承包经营权抵押贷款55笔共计2 351万元，余额13笔共计899万元（李波，2014，详见表3）。根据2015年2月7日成都市金融办对21世纪经济报道记者的回复，目前成都市的农村产权融资总额已达到100亿元，但土地经营权抵押贷款仅有2 000余万元。2 000余万元的贷款总额，甚至还没有达到成都市为此设立的3 000万元风险基金的规模。相比较而言，成都市在农村建设用地和林权融资方面占比很高，而从具体业务量而言，是农村房屋抵押最多（李果，2015）。

从表3中可以看出，普通农户以家庭土地承包经营权抵押的方式取得的贷款相较于其他两种主体而言数额很小，仅占到贷款余额总额的6%。另据四川金堂县的县统筹委经济发展资料统计，自2011年开展农村产权抵押融资试点以来，共发生贷款业务7宗，总共有2 600亩土地从成都农商行等获得了总计800万元的贷款，但贷款人是土地流转后进行规模种植的农业大户（李果，2014），并非普通农户。

以上数据反映出土地承包经营权抵押贷款具有较强的规模偏好性，小规模的普通农户在抵押贷款的获得上处于明显的劣势。实践证明，普通农户想仅凭手中的土地承包经营权作为抵押物向金融机构借款，而不辅之以其他担保方式（如互相联保、入股土地合作社、引入担保公司等变通形式）是难以获得贷款的。

虽然成都市农村土地产权的抵押融资取得了一定的成绩，但始终未能实现实质性的突破。实际的情况是，就农地产权抵押融资而言，其进展依旧缓慢，还没有调动起农民和金融机构参与的积极性。据调查结果，目前受理农村产权抵押融资业务的金融机构还局限于成都农商银行、村镇银行和小额贷款公司，银行参与面小。而且参与的金融机构大多受行政干预效应的影响（政府为鼓励地方银行参与特别建立了激励机制，对银行开展农村产权抵押融资给予奖励；对完不成指标的银行给予惩罚），按市场规则自愿参与的不多。因此，银行对于此类业务的开展其象征意义大于实质内容，对解决农村融资问题的作用有限（张迎春等，2012）。

成都市的土地承包经营权抵押融资试点由政府主导，在很大程度上类似于政策性贷款。从本质上看，试点中的农地抵押贷款并非严格意义上的土地承包经营权抵押贷款。地方政府的支持对此类抵押融资的顺利开展起着至关重要的作用。这不仅表现在地方法规和制度层面的支持，还包括政府建立起的农村产权抵押风险基金、政策性担保公司等在试点过程中起到的信用增强作用。特别是政府专门设立的农村产权抵押融资风险基金，将对农村房屋和土地承包经营权抵押融资出现的损失给予80%的补偿。这导致成都市政府实质上成为了农地承包经营权抵押贷款风险的最终承担者。实践结果表明，成都的试点过于偏重政策的指导效应，而未有效运用市场条件，使得此次改革没有彰显市场的主导地位。

（二）农村产权抵押融资改革未真正缓解融资难现状的原因分析

成都案例存在的问题表明，农村产权抵押融资波澜不惊，农户融资难未根本解决，其根子还是要回到上述所提的关键所在：从市场交易来判断农村土地产权是否是适合的抵押物。从理论与实际相结合看，理想的抵押物至少须符合以下要求：一是可以方便地转移占有；二是要容易变现；三是抵押物的丧失能够让借款人确实感到遭受了损失；四是抵押物在合约期必须保值；五是给借款人带来交易成本（马九杰等，2011）。然而，现有农村土地制度框架下的土地产权并不完全具备抵押物的特征，就成都农村土地抵押融资所面临的主要问题来说即有两个：一是作为抵押物的农村土地承包经营权价值难以估量；二是金融机构在预期到违约的情况下其抵押债权无法实现。造成这样问题的原因分析如下：

1. 抵押物价值难以确定的原因。政治经济学的原理告诉人们，商品能够在市场上流通是因为它具有价值。同样的，若要土地承包经营权像普通商品一样进行抵押交易，也必须先确定它的价值。但由于其特殊性，新中国成立以来一直限制土地的流转，自然也从未建立过相应的市场评估机制。

在土地承包经营权抵押试点后，对土地承包经营权价值的估价并未形成统一规则，缺乏专业估价机构根据市场供需情况对承包经营土地的位置、土壤等级、地上种植物的未来收益、承包土地流转便利性等多个因素进行准确的定性和定量分析。土地承包经营权价值评估主观性强，经营权实际价值确定难，往往出现评估价值低于实际价值的现象。例如四川崇州市提出以水田每亩每年500公斤大米折价或1 700元作为基准地价④来评估土地承包经营权的价值，但因为没有考虑到土地承包经营权的社会性和稀缺性等因素，导致产权价值被严重低估。价值评估难的问题在成都市另一个农地经营权抵押贷款试点地区金堂县也有体现。金堂县发生的7宗土地经营权抵押贷款中，存在着贷款数额差异较大的情况：如有一宗200亩土地的经营权抵押得到了贷款200万元，而另一宗495亩土地的经营权抵押却只获得了30万元的贷款（李果，2014）。

成都市主要采取政府主导型的农村土地产权的价值评估，由区（市）县政府负责制定各自区域的承包经营权基准价格和最低保护价，但这个依据和基础参照标准以及公正性等随意性很大，尚缺少一个科学合理的估值标准。虽然在试点中也引入了第三方资产评估机构，但由于缺乏统一的法律制度与规范化操作规则，还是难以确定土地承包经营权的实际价值。实际价值难以确定，也就制约了该类贷款业务的开展。

2. 抵押债权难以实现的原因。这一类的原因主要从两个方面来看待，其一，法律上存在障碍，农村土地抵押权难以获得保障。我国《担保法》《物权法》对农村土地产权抵押有着严格限制，除了“四荒”地使用权以及乡镇、村企业的土地使用权与其上的厂房等建筑物可一并抵押外，其他形式的土地使用权均不得抵押⑤。我国《农村土地承包法》第32条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但没有明确指出“其他流转方式”中包含抵押这种方式。目前推行农地承包经营权抵押贷款缺乏以上法律相关条文支持，引发贷款风险的可能性高（宋丽萍，2010）。而《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》直接以农村土地承包经营权作为载体设定抵押，有想要突破现行法律法规的意图。但管理办法始终只是法律法规层级不高的地方政府的普通文件，其规定的农地经营权抵押对象及实现方式等并不具备严格的法律效力。这就使得成都市试行的土地承包经营权抵押制度在实质上并无可靠的法律支持，导致真正出现贷款违约时，抵押人和抵押权人双方不便采用诉讼的方式，而只能通过协商调解来解决。若协商未果，由于以农村土地承包经营权设定的抵押权没有法律支持，抵押物的处置也就无法走司法拍卖程序。特别是在《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中，提到了在组织试点工作的实施过程中取得法律授权的问题，即试点涉及突破《担保法》《物权法》相关条款时，可提请全国人大常委会授权，允许试点地区暂停执行相关法律条款。这一授权恰好说明了要使农村承包土地经营权抵押贷款能够顺利实施，法律障碍是必须突破的一环。

其二，农村土地产权流转不畅，影响抵押物处置的效率。要实现抵押物的价值，关键要增强其流动性。我国对农村土地用途实行严格管制，属于农业用地的土地就只能用于农业生产。虽然《农村土地承包法》规定土地承包经营权可以流转，但流转之后并不能改变土地所有权性质和用途。此外，受制于缺乏具备完善市场功能的中介组织，土地流转的供求信息不能得到实时、充分的交流，获取土地承包经营权交易信息的渠道不畅通，交易的范围也就难以扩大。交易范围受限就会影响流动性，进而阻碍了土地承包经营权价值的实现。因此，当贷款无法收回时，金融机构难以对土地承包经营权进行处置，也就是变现难。

四、结论与启示

从成都市的经验来看，农村承包土地经营权抵押融资面临的主要问题是银行等金融机构对承包土地经营权这种抵押物的价值认可度不高，担心一旦农户到期无法清偿债务，可能无法通过处置抵押物来收回贷款。虽然在当前的制度环境下，面临多重约束的农地抵押贷款难以通过市场机制完成（郭中兴等，2014），但如果只寄希望于政府的推动和政策的放开，只能是对现今“变通的”、实质上是有瑕疵的试点模式的重复和延续，永远无法开展实质性意义上的农村承包土地经营权抵押融资，也就无法盘活农村土地资产，真正赋予其抵押和担保的职能。毕竟由政府主导的抵押制度，在信息收集、针对交易方式的议价、以及制度本身的运营和监督上均会比只有抵押权人和抵押人参与、并由市场进行需求发现及资源配置的制度耗费更加高昂的成本（唐薇、吴越，2012）。因此，要让承包土地经营权抵押真正成为解决农村贷款难问题的有效途径，关键是要创新农地抵押的市场条件，通过市场机制的正常运行来保证金融机构抵押债权能够顺利实现，让金融机构自愿参与到农村承包土地经营权贷款业务中来。为此，本文认为至少应从以下方面做出努力：

第一，要制定和完善有利于农地流转的相关法律法规，对《担保法》《物权法》等法律中关于通过家庭承包方式取得的农地经营权不可抵押的规定进行修订。同时，按照“三权分置”的原则制定出台《承包土地经营权抵押法》，对抵押人的范围、抵押权的设立和效力及其实现做出明确规定，以建立起符合农村实际的农地抵押贷款法律体系，为金融机构开展农地抵押贷款业务提供法律保障。

第二，要加强农村土地产权流转市场规范化建设。建立起符合市场经济规律的土地流转市场，依靠规范的制度、完善的体系以及广泛的信息共享来增强资产的流动性，以保证抵押物能够顺利处置。

第三，要建立农村承包土地经营权价值评估专业体系。价格是市场配置资源的基本信号，也是市场信息的集合，正常的价格是对市场上供求关系的真实反映，因而可以通过农地价格的波动发现对农地供求的影响。同时，科学合理的定价也可以降低交易土地使用权的信息成本，帮助市场主体做出正确决策。农村承包土地经营权只有依靠农村土地产权价值评估机制才能形成合理的价格。为保证价格评估的公正、合理性，应当构造出全国统一的农地价值评估体系，出台评估标准细则，为不同等级的农村土地的价值评估提供参考；同时，为保证评估的客观性，引进专业、规范的独立的第三方评估机构也是必不可少的。

第四，要逐步完善农业保险机制。由于农业产业的自然特殊性使其属于一种高风险、低利润行业，这就导致农民的收入具有较大的波动性，而农民从事农业生产的所得又恰恰是其还贷的主要资金来源。于是农业保险制度的设计就十分必要了。完善农业保险机制不能局限于政策性的农业保险，还应当进行业务创新，加大运用商业保险机制发展农业保险的力度。此外，专门针对农村承包土地经营权抵押贷款设计险种，能进一步降低此类贷款业务的风险。

第五，要健全农户的征信管理体系，推进农村信用建设。如前所述，金融机构对农村产权抵押融资业务风险的把握依赖于对农户信用状况的充分了解，针对目前农村信贷市场信息不完善的问题，这就要求完善农户的征信管理。加强农户资产状况、经营情况以及个人信用记录的数据库建设，以方便建立信用档案和进行信用评级，为金融机构开展贷款业务提供准确、详实的信息。

第六，要健全农村社会保障体系。长期以来，农村土地一直是农民的生存保障，其流转受到严格控制，这就构成了农村土地市场化的重大障碍，严重阻碍了农地抵押贷款的实施。因此，只有继续推进农村社保体系建设，使农民能真正受益，才能彻底让农村土地摆脱承担保障职能的束缚，还其资产的本质，使其在市场经济环境中真正成为能实现人们利益诉求的“商品”，释放出潜在的市场价值。

注释：

①理论上可将土地承包经营权流转方式划分为“物权让渡型流转”和“物权保留型流转”（李晓聪等，2015）。前者是原承包人与发包人解除承包合同后，由新承包人与发包人签订新承包合同而取得土地承包经营权并享有将土地承包经营权抵押的权利；后者则是土地承包经营权人在保留承包权的前提下，只对经营权进行流转，流转方式如转包、出租、入股等。事实上，各试点地区都是通过“物权保留型”的方式实现的农地经营权抵押贷款，并且这一流转方式也符合国家政策文件的精神。

②农村土地产权抵押包括集体建设用地使用权抵押、农村房屋产权抵押以及农村承包土地经营权抵押等。

③在中央文件的号召下，许多地区开展了农村土地承包经营权抵押贷款实践，也形成了不同的抵押融资模式，如宁夏同心县的土地协会模式、湖北武汉农村土地经营权抵押贷款模式、成都农村土地承包经营权抵押贷款模式、山东枣庄土地合作社土地使用产权抵押贷款模式、宁波的“两权一房”抵（质）押模式等。然而，这些模式都并非严格意义上的农地承包经营权抵押贷款，即没有一种是仅以承包土地经营权单独作为抵押物而获得贷款，都是通过变通的方法（比如通过增加其他的担保方式）才得以实现。

④数据来源：中国人民银行崇州市支行报告：《建立三大机制探索三大类型——崇州市创新农村土地承包经营权抵押融资初见成效》，2011年4月10日。

⑤参见《中华人民共和国担保法》第36、37条。

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责任编辑、校对：秦学诗